财政税收论文：税收再配置现状与作用成效分析

 一、税收收入再配置状况分析

 ( 一) 中央对地方税收收入转移的总体规模及其内部结构分析

如表1、图1、图2 所示，从1994 年实施分税制财政体制以来，中央对地方税收收入转移的规模不断的扩大，这主要是由我国税收收入规模不断扩大所决定的。从转移支付和税收返还所占比例的变化来看，转移支付的比例不断的上升，从 1994年的23． 28%上升至2010 年的84． 56%，而税收返还则呈现相反的变化趋势。前期税收返还的比例较高，这主要是改革之初为了维护地方的既得利益，减少改革的阻力，虽然存在一定的弊端，不利于缩小地区间财力差距，但符合渐进式改革的思路，同时政府间税收收入转移制度也需要有一个逐步完善的过程。而从转移支付的内部结构变化来看，一般性转移支付的比例不断的上升，从 1994年的 27． 36% 上升至 2010 年的 48． 4%，甚至在2005 年、2006 年、2007 年三个年度超过了专项转移支付的比例，而专项转移支付则呈现相反的变化趋势，这主要是因为一般性转移支付更有利于各地方政府根据当地实际进行使用，而专项转移支付具有专款专用的性质，使用起来不够灵活，二者的比例还将不断的调整变化，但从提高地方资源配置效率的角度来看，我国税收转移支付的结构正日趋合理。

( 二) 中央对地方税收转移支付的地区间规模及其比重变化分析

如图 3、图 4 所示，中央对各地区税收转移支付的规模呈现不断增长的趋势，只不过对东部地区转移支付的比重呈现下降的趋势，而对中西部地区转移支的比重则是不断提高的，说明为均衡地区间的财力水平，促进区域间的协调发展，转移支付规模与比重都在不断地向欠发达的中西部地区倾斜的。图 3 中央对地方税收转移支付区域间规模变化比较图数据 来 源: 根 据《中 国 统 计 年 鉴 ( 1996-2010) 》相关资料整理计算并绘制而得。图 4 中央对地方税收转移支付区域间比重变化比较图数据 来 源: 根 据《中 国 统 计 年 鉴 ( 1996-2010) 》相关资料整理计算并绘制而得。同样，从历年中央及地方预算执行报告等资料来分析，也可以了解中央对地方税收收入转移对平衡地区间财力状况的变化动态。2004 年在中央对地方的一般性转移支付中，东部所占份额为 8%，中西部份额则达到 92%，可见其平衡政府间财力的目标是明显的，措施是有力的。而就总体而言，当年一般性转移支付仅占总量的 25%，而税收返还在全部转移支付中所占份额达到 42． 1%，比重仍然较大，且其主要流向东部地区，不利于缩小地区间财力差距，所以税收收入转移结构的不合理弱化了其缩小地区间经济社会发展差距的功能。2005 年中央对地方转移支付和税收返还11473． 68 亿元，2005 年除税收返还和体制性补助4143． 71 亿元外，中央财政安排各类转移支付达到7329． 97 亿元，比 2004 年增长 21． 6% 。其中一般转移支付达到 3812． 72 亿元，比 2004 年增长 46．4% ，用于中西部地区的比例达到 90% 以上。2006 年中央对地方转移支付和税收返还13490． 7 亿元，均衡性转移支付稳定增长，2006 年中央财政用于对地方主要是中西部地区的均衡性转移支付资金达到 1527 亿元，比 2005 年增加 407亿元。2007 年中央对地方转移支付和税收返还支出18112． 45 亿元，中央财政对地方主要是中西部地区的一般转移支付达到 7092． 9 亿元，增加 1933． 2亿元，其中均衡性转移支付 2505 亿元，比 2006 年增加 978 亿元，促进了地区间财力均衡分配。2008 年中央对地方转移支付和税收返还22945． 61 亿元，一般转移支付 8696． 49 亿元，增长22% 。专项转移支付 9966． 93 亿元，增长 44． 6% ，增长主要是增加了补助地方教育、医疗卫生、等重点事业发展支出。中央对地方税收返还和转移支付相应形成地方财政收入，并由地方安排财政支出。当年地方支出平均 38% 的资金来源于中央财政转移支付，其中，中西部地区支出平均 54． 4% 的资金来源于中央财政转移支付。

二、税收收入再配置作用效果分析

税收收入再配置-中央政府对地方政府的税收转移支付的目标是实现地区间公共服务均等化。总体而言，我国提供公共服务的能力虽然有所提高，但仍然呈现出地区间公共服务水平失衡的现象，说明我国地区间财力水平差距仍然较大。以2009 年为例分析，如表 2 所示，2009 年北京的人均教育支出为 2083． 58 元，而同期的黑龙江省的人均教育支出仅为 696． 84 元，二者相差三倍; 2009 年上海的人均医疗卫生支出为 691． 55 元，大约是平均支出的 2． 37 倍，而低于平均水平的有 13 个省( 自治区) ，大部分都分布在中西部地区; 2009 年的人均科学技术支出除北京、上海较高外，其他省( 自治区) 都相对较低，中西部省( 自治区) 都未达到平均水平。再对 2009 年三大地区间公共服务水平的比较，如表 3 所示，东部的人均教育支出、人均科学技术支出位居前列，特别是科学技术支出三大地区相差悬殊; 人均医疗卫生支出三个地区有趋同之势，而人均社会保障与就业支出中西部地区却高于东部地区，说明对这两方面支出中西部地区倾斜的力度较大。从以上分析可知，总体来看，中央对地方税收收入的转移构成地方政府近一半的财力来源。从其总体效应看，起到了一定的财力横向均等化效果，且均等化作用逐渐增强。即便如此，各地区的财力差异仍然很大，公共服务提供水平很不均衡。从分项转移效果来看，一般性转移支付的财力均等化效应最强，专项转移支付次之，税收返还效果最差。三者的比例处在动态的调整之中，其结构日趋合理，向着更加有利于政府间财力均衡配置的方向发展。

三、优化税收收入再配置的对策建议

税收收入在配置是解决地区间财力不均衡问题的关键，其目的在于合理配置地方政府间的财力以促进地区间经济社会的协调发展。基于以上认识，在遵循"目标明确、功能突出、结构合理、程序规范、因素分配、信息透明"原则的基础上，本文从以下几方面提出对策建议。

( 一) 探索纵横结合的税收收入再配置模式

目前我国税收收入的再配置主要采取的是纵向转移的模式，由于我国税收收入纵向转移的规模庞大，且短时期内不能有较大改变，所以在今后一段时期内，应当把主要精力仍然放在对现行的税收收入纵向转移的改革调整上来，逐步加大均等化效果明显的一般性转移的比重。同时积极探索以税收收入纵向转移为主、横向转移为辅的模式，因为从长期来看，由于我国东中西部地区差距非常大，而且中央财力有限，单纯依靠中央的税收收入纵向转移很难实现各地区间经济协调发展，应当逐步建立起发达地区向落后地区的税收收入横向转移的制度，配合税收收入纵向转移完成地区间财力均等化目标。

( 二) 优化税收收入再配置的结构

首先，结合我国具体实际情况，目前尚不具备取消税收返还条件，但可以继续逐步降低税收返还在总量中所占的比重。其次，应继续缩小专项转移支付的比例及相应的覆盖范围。专项转移支付具有目标性强、见效快的特点，但我国目前的专项转移支付几乎覆盖了所有的预算科目，一般性转移支付中除了均衡性转移支付及民族地区转移支付，其他转移支付也带有专项的特征，这导致地方政府对资金支配的自由度降低，限制了一些地方政府向居民提供公共服务的投入，同时专项转移支付过多也导致地方政府与中央的讨价还价及地方政府间争项目、争资金的恶性竞争。第三，结合我国地域广阔、地区间差异及差距都比较大的现状，应进一步加大一般性转移支付的比重，在缩小地区间提供公共服务的财力差距的基础上，使地方政府可以根据自身的状况安排相应的公共产品的供给。

( 三) 采用并完善"因素法"进行税收收入再配置

对于政府间税收收入再配置数额的确定，应根据因素法按照相应的客观公式计算而进行分配，因素法通过对影响各地财政收支的代表地区差距的因素的选择与运用，计算各地的收支差额，保证落后地区得到足够的财力，使其能够提供与全国大体相同的公共服务，进而使各地区经济协调发展。目前我国的税收收入再配置虽然也考虑到了一些基本因素，但仍有较大的改进空间，需要逐步完善。为使税收收入再配置更好地为其缩小地区间公共服务水平差距的目标服务，在因素的选择时应更多考虑使其贴近我国现实、体现我国地区间差距的客观实际，准确地确定影响各地财力配置的因素。

( 四) 进行与税收收入再配置相关的配套改革

首先，为保证税收收入再配置的权威性及有效性，应制定有关税收收入再配置的法律及法规。在我国，由于税收收入再配置缺乏相应的法律保障，随意性很强，在配置过程中存在讨价还价的现象，人为的因素很大，弱化了其平衡财力、公平分配的作用，不利于发挥税收收入再配置缩小地区差距的宏观调控功能。其次，财政信息的及时、透明、公开是提高税收收入再配置效率的保证，加强对税收收入再配置的监督及相关信息的及时披露，这样可以防止"粘蝇纸效应"的发生，同时信息的公开也可以充分地得到政府、群众及媒体的监督。第三，可考虑设立对税收收入再配置进行专门管理的机构，按照独立、公开、专业的原则运作，定期对配置资金的使用进行考核与评估，并与相应的奖惩措施相衔接，从而发挥其对税收收入再配置管理的权威性及有效性。