财政税收论文：平潭区两岸税收协调机制的建构

 自2011年3月，福建省作出将平潭的发展定位为探索两岸交流合作先行先试的示范区和海峡西岸经济区科学发展的先行区的决策以来，平潭的开发与开放工作正如火如荼地开展，国家和福建省关于平潭开发开放的各项优惠政策与措施逐渐明朗与完善。平潭作为对台经济开放的先行区域，由于其地理位置的特殊性，在两岸经济往来中将起到不可忽视与不可替代的作用。随着开放的进一步发展，与经济繁荣伴随而来的各种问题也必将层出不穷，两岸经济往来中的税收协调问题也必将逐渐凸显出来成为阻碍经济进一步繁荣发展的因素之一，因此，对两岸间在平潭地区的经济往来产生的税收问题进行进一步协调也成为必要性的工作之一。随着平潭开放的进行，两岸商人利用平潭的税收优惠政策进行避税操作的行为必将层出不穷，与此同时，两岸对部分商品交易与资金往来的征税上也难免会产生重复，而两岸间税收管理方式方法的不一致也将给在平潭工作的人员带来一定的困扰，对这些问题进行协调成为两岸税收协调工作的关键。

一、在平潭经济先行区进行两岸税收协调的必要性

首先，为了使台资企业和纳税人在平潭获得的税收优惠能真正落到实处。由于海峡两岸间目前还没有签定有关税收饶让的协议，两岸间也没有任何类似于税收饶让的措施，这就使台商在平潭得到的税收优惠在汇回台湾时面临补税的危险，而一旦补税，台商由于税收优惠而获得的利润将损失一大部分。这必将使很多台商为了逃避这一负担而宁愿将利润留在内地，而不汇回台湾，而这种做法在一定程度上会影响到大陆在台湾的投资形象，不利于两岸关系的发展。

其次，随着台商在平潭经营往来的增多，由于两岸间对不同收入行使税收管辖权的方式不同，不可避免地会产生重复征税问题，同时也会有更多人利用平潭的税收优惠空间进行避税操作，若不针对这一问题进行两岸税收协调，税务部门就无法有效地针对重复征税问题进行税收抵免工作，同时也无法获得关联企业间的调查资料以进行有效地反避税，致使台商在平潭的经营所得，难免不受双重征税的困扰，而部分纳税人的不正当避税也难以防范，造成国家税收利益损失。

第三，平潭的开放必然带来两岸贸易的进一步活跃，由此而来的贸易摩擦也将不可避免地日益增多，而围绕贸易纠纷产生的反倾销、反补贴税等问题也会出现，必将会对两岸的贸易往来造成阻碍。此外，如果两岸间不进行相关的税收协调，一些在平潭经营的台商就无法享受到我国与其他国家签订的双边税收协定中的特殊税收优惠条款，这也会造成一定程度上的税负不公平，不利于营造公平的竞争环境，也不利于平潭地区招商引资工作的进一步开展。

二、在平潭构建两岸税收协调制度的可行性

首先，可以借平潭建设海西经济先行区的东风。平潭的开发开放工作刚刚开始，各项制度正在建设的过程中，趁此机会，进行两岸税收信息交流，构建两岸税收协调机制是最务实又稳妥的选择之一。平潭是大陆离台湾最近的地方，两岸同宗同源，具有对台特有的"五缘"优势，以平潭的开发开放为切入点，利用现有的两岸经济整合机制和经贸合作基础，将平潭建设成为两岸税收协调愿景下的先行试点区域，将有利于进一步谋求两岸更大范围的税收交流与合作和经济整合。

其次，平潭的区域特点决定了平潭适合作为两岸税收协调的先行先试区域。平潭作为一座海岛，目前只有新落成的跨海大桥与福州市相联接，区域封闭性强、范围小且相对独立，在此建立两岸税收协调制度不易对其他地区造成大的幅射性影响,有利于积累试点经验，为两岸将来更大范围内的税收及经济合作奠定基础。2011年11月18日，国务院批复的《平潭综合实验区总体发展规划》中，对平潭的经济发展给予了一系列的税收优惠政策，包括：对从境外进入平潭与生产有关的货物给予免税或保税；对平潭企业之间货物交易免征增值税和消费税；对在平潭注册的企业从事部分服务业务取得的收入免征营业税；按内地与台湾个人所得税负差额对台湾居民给予补贴；支持平潭按现行有关规定设立口岸离境免税商店；参照现行大嶝对台小商品交易市场模式，支持在平潭设立一个台湾小商品交易市场；等等。在国家给予的现有优惠政策的基础上，有针对性地探讨两岸税收协调的内容，建立两岸税收协调机制，将有利于平潭经济的进一步飞跃。

三、在平潭进行两岸税收协调的内容

（一）建立避免重复征税的税收协调机制重复征税问题的产生主要源自于两岸税收管辖权的交叉重复。税收管辖权有属人管辖权与属地管辖权之分，属人管辖权是以纳税人的国籍或住所等作为判定是否征税的标准；而属地管辖权则是以纳税人的收入来源地或经济活动地作为标准。由于跨境纳税人的经济活动会同时涉及到两地不同税收管辖权的行使范围，就不可避免地产生了重复征税。当前理论界提倡的消除国际重复征税的措施之一就是全球实行统一的税收管辖权，但在各主权国家的不同利益考量下，这一提议很难得到实际执行，只有少数的避税地国家实行单一的税收管辖权。台湾自2010年1月1日起，在原来的属地管辖权基础上，增设了居民税收管辖原则，实行属地和属人同时实施的混合税收管辖原则，而大陆早已确立了属地和属人管辖权兼有的混合税收管辖原则，加上海峡两岸由于复杂的政治历史原因而长期未曾缔结双边税收安排协议，使得跨境所得的双重征税问题凸显。此次，借平潭开发开放的东风，在平潭实行避免重复征税的两岸税收协调试点工作，将为这一问题的解决奠定良好的基础。

1．利用税收抵免等措施建立单边的避免重复征税的税收协调措施

目前，国际通用的单边避免双重征税的方法有扣除法、减免法、免税法和抵免法。但是，由于扣除法和减免法只能部分消除重复征税，所以一般不作为主要的方法。而免税法相当于一个主权国家完全放弃对本国居民的境外来源所得的征税权，虽然能够较为彻底地避免重复征税，但是由于牺牲了居民国的税收利益，也不易为主权国家所接受。当前国际最为推崇的是抵免法，它是一国政府在对本国居民的境内外总所得汇总征税时，优先承认来源地税收管辖权，允许将纳税人在国外已纳的税款从本国的应纳税总额中扣减，从而使其免除国外所得在本国的纳税义务。目前，我国与台湾税制中均已建立了所得税的限额抵免制度以避免国际重复征税。但是，由于台湾在税收原则上一直将大陆视为境内所得来源地，所以对于台湾纳税人的大陆来源所得在税收抵免规定上并不十分全面，所以，需要通过协商，使台湾地区在未来进一步明确大陆来源所得的税法地位，并承认在平潭投资的台商所享有的特别税收优惠，以保证平潭地区税收协调试点工作的顺利进行。

2．通过与台湾签定税收协议，建立双边的避免重复征税的税收协调措施

比如，通过交流协商，在两岸间建立互相给予税收饶让的机制。双边税收协定可以弥补单边的税收抵免规则在解决重复征税问题时的不足，能够兼顾纳税人的居住地和收入来源地的税收利益，使双方在避免重复征税、防止偷避税等国际税收协调问题上加强合作。目前，两岸间税收饶让措施的缺乏对两岸经济往来十分不利。由于两岸没有签署双边税收协定，使台商在大陆的投资即使享受了税收减免优惠，也由于税收饶让原则并未确立而不能实质上获得这种减免优惠所得，这一结果必将导致当前平潭开发中的种种税收优惠安排大打折扣。而一些台商利用与大陆缔结了双边税收协定的第三方地区进行迂回避税，自行解决重复征税问题又有可能面临滥用税收协定的指责。因此，应当考虑在平潭经济先行区率先建立两岸税收饶让机制。所谓税收饶让，是指居住国政府对其居民纳税人在国外得到减免税优惠的那一部分所得税，视同已经缴纳，给予税收抵免待遇，不再按居住国税法规定的税率补征税款。通过与台湾协商，签定有关税收饶让的协议，互相承认对方给予各自纳税人的税收优惠。这就避免了台湾投资者在平潭获得的利润遭遇汇回台湾时要补税的损失，使双方的经营投资者能够切实享受到税收优惠政策为其带来的利益。

（二）建立两岸共同反避税机制

避税问题向来与重复征税问题一起被并列为两大国际征税难题。由于两岸间对于涉及双方经贸往来的税收事务，基本上是各自为政，缺乏解决避税问题的信息沟通，这又在一定程度上增大了偷税避税的空间。当前的两岸经贸往来主要以台商赴大陆投资的单向流动为主，这其中除了一部分直接投资外，有很多台商选择利用低税的第三方地区进行避税操作，即先在低税的第三方地区设立公司然后再通过该公司到大陆投资，以期通过关联企业间的转让定价来转移利润，这种避税形式不仅被大陆台商普遍采用，很多的台湾母公司也都不同程度地存在向第三地公司的利益输送行为。由于两岸间没有共同的反避税安排，不仅造成大陆的税收损失，同时也制约了台湾地区的税收增长。在平潭经济区建设的过程中，国家和地方所给予的种种税收优惠待遇将不可避免地被有心人利用进行国际避税操作。纳税人除了利用转让定价的方法进行避税外，还可能通过改变税收居所等方式进行避税，一些不在平潭经营的企业会把总机构或管理机构设在平潭，以期利用平潭的税收优惠政策进行避税。同时，由于台资公司在当地发展需要不断筹资，利用资本弱化等方式进行避税的问题也将更加凸显。投资者的种种避税安排，不仅直接损害国家的税收利益和财政收入，同时也会导致大量税收优惠政策的低效，使种种税收优惠安排在一定程度上失去作用，进而影响到当地的投资环境和声誉。因此，在避免双重征税和实行税收优惠的基础上，也要坚决进行两岸的反避税合作，对该收的税做到应收尽收。

1.引入实质征税原则，运用预约定价等方式对避税行为进行防范

随着平潭的开发与开放，两岸在贸易及投资等方面将展开更为广泛的交流与合作，各种所得、财产及人员的跨境流动也将更加便利。对此，两岸应在交流与合作的基础上，尽快地进行反避税立法，完善对避税行为的税务处理程序，引入实质征税原则，约束各种避税行为。实质征税原则又称实质课税法或经济观察法,是指对一项经济行为在判定是否征税时应依据纳税人经营活动的实质而非表面形式予以征税的准则，其目的是为了有效防范各种避税行为。同时，两岸还可以借鉴国际惯例，扩大转让定价和资本弱化法规的调整对象，健全对无形资产、借贷资金、劳动力和服务等方面的转让定价法规。此外，实行预约定价制度被认为是当前解决两岸间转让定价避税和重复征税问题的最现实可行的有效办法。预约定价是税务机关和企业就其关联交易的价格和利润的确定方法、原则所达成的预先约定，有利于避免重复征税，也可以提高相关税务机关对跨境企业的反避税效率。而且，由于预约定价需要相关国家和地区的主管税务机关进行面对面的协商确认，也有利于双边的税务合作与交流。我们可以借鉴各国预约定价的成功经验，使预约定价成为两岸税务机关调整转让定价行为的有效武器之一。

2.加强对台籍个人的税收监督，及时交换收入变动信息

台籍个人偷避税的问题同样不容忽视。按照我国个人所得税法规定，台籍个人到大陆工作，只要在一个纳税年度中居住满一年就成为我国的居民纳税人，应就其境内外全部所得缴纳个人所得税。但是由于两岸间没有相关的税收协调机制，两岸税务部门之间无法就纳税人的收入情况进行信息交换，大陆税务部门无法及时获知台籍个人的台湾来源所得情况，台湾税务部门也同样很难获得其大陆来源所得的信息，致使很多台籍个人利用这种信息交流盲点少缴漏缴个人所得税，造成双方税源的大量流失。而我国针对平潭开发所做出的"按内地与台湾个人所得税负差额对台湾居民给予补贴"的税收优惠规定，又会使平潭地区的税收移民增多，而这种个人税收居民身份的识别工作由于工作量大且过于繁琐，往往又形成一个税收管理的真空，更增加了避税的空间。因此，两岸间通过及时交换跨境工作人员的收入信息，对其进行税收监督，不仅可以减少大陆的税收损失，同样也保证了台湾的税收利益。

3.加强反避税调查，加大对避税行为的处罚力度

及时了解避税的新内容和新动向，对各种台资企业分门别类地实行基础调查工作，针对其经营特点，研究其可能实施的避税方法和手段；及时收集分析台资企业的投资和成本费用分摊情况，必要时进行专门的企业普查，同时加大对避税行为的处罚力度，以期对避税行为起到一定的震慑作用。

（三）建立两岸税务信息交流与协调管理机制

不管是消除重复征税、建立双边税收饶让还是共同防范逃避税，这种两岸间的税收协调工作都是以两岸税务部门的交流与合作为基础的。因此，建立两岸税务信息交流与协调管理机制，是两岸税收协调工作顺利进行的重要保证。

1.加强两岸税务部门之间的信息交流和情报交换

两岸税务部门间的信息交流与情报交换是消除重复征税、签订税收协议、打击逃避税及正确行使税收管辖权的有效措施，对加强跨境税收管理具有不可替代的作用。在两岸共同的税收协调工作中，应积极引入双方的信息交换机制，由相关的人员进行税收情报和相关经济信息的收集与交换，为两岸税务机关进行税收协调提供各种所需要的资料信息及帮助，以利于双方根据相关的信息资料开展消除双重征税、防止逃避税等方面的税收协调工作，并制定相关的措施，促进两岸税收协作的顺利进行。

2.在平潭设立处理两岸税收问题的专门机构

两岸间的税收协调虽然是两岸共同的利益诉求，但这种利益的一致性并非是一种简单的税收制度和政策的趋同，两岸间不仅有合作，还有竞争，税收协调的目标是使双方在保持最大程度的税收权利的同时，使各自的税制差别对经济的扭曲最小化，这是一项长期、复杂且敏感的工作。靠短期的探讨与合作绝对无法完成，因此，最好成立一个专门的机构来处理两岸间的税收问题。这一机构的人员将长期在两岸间从事税收信息收集、税收情报交换、税务执法协助、税收争端解决等工作，并对相关的税收协调制度进行进一步的协商与修正，维护两岸纳税人的共同利益，促进两岸共同的经济增长和繁荣。而将这一机构设在平潭，是由平潭当前的特殊经济地位所决定的，平潭的区域位置和当前的开发进程，都使这一机构设在当地十分可行。将平潭作为两岸税收协调的试点区域，先行先试，能有效检验政策的执行效果，及时根据推行情况改进完善这一制度，为政策的全面推广获取有益经验，进而在全国逐步推广实施。

海峡两岸拥有各自独立的税收管辖权，这是当前不可否认的客观现实，这一现状决定了两岸税收制度不可能在短时期内完全趋同，两岸的税收管理问题也将在两岸的经济关系中长期存在，因此，在两岸的税收协调问题上，要尊重海峡两岸现有的税收管辖权现状，达成能够为双方所接受的符合两岸共同利益的税收协定，促进两岸经济的共同发展。以平潭经济先行区作为两岸税收协调的试点区域，一方面有利于平潭的发展与繁荣，另一方面也将为两岸在更大范围内开展交流与合作奠定基础。