财政税收论文：国内环境税收机制改善的探析

 自20世纪六七十年代以来,随着"公害"的显现和加剧,以及能源危机的冲击,尤其是进入80年代以来,我国的环境状况随GDP的飙升日趋恶化：每年2000亿元生态环境破坏和自然灾害损失、森林覆盖率由建国初期的30%下降至不足14%、水土流失面积高达155万平方公里  ,终于使人类进一步认识到,环境问题是一个发展问题,是一个社会问题,也是一个涉及到人类社会文明的问题。利用税收手段实现对环境的保护已经成为一个重要的工具,税收手段在环境保护领域的运用主要体现在环境税的确立。很多发达国家都开征了环境税,并且在税制改革过程中把建立绿色税制作为目标：丹麦1993年通过了一项重要的税收改革方案,即在降低劳动力税份额的同时,提高自然资源和污染的税率；瑞典是最早把所得税转换成能源税和污染税的国家；荷兰在世界上以环境优美著称,其环境税大都属于特定目的的税收,种类繁多并且深入到国民生活的方方面面；作为同我国一样处于转型时期的发展中国家,波兰从1970年开始设立环境税与资源税,当时的目的是为了激励污染者调整其行为。实施环境税,用经济杠杆来保护环境是社会经济发展的必然趋势,它不仅具有造福人类的深远战略意义,而且具有极其重要的现实意义,如有利于提高全民族的环境意识,动员全民力量保护环境；有利于广大人民认识环境税的本质,从而自觉纳税；有利于充分利用环境税收入,加速生态环境的保护；有利于环境税收的管理和使用等。

一、我国环境税收现状分析

(一)费改税的概念

费改税,也称税费改革,是指在对现有的政府收费进行清理整顿的基础上,用税收取代一些具有税收特征的收费,通过进一步深化财税体制改革,初步建立起以税收为主,少量的、必要的政府收费为辅的政府收入体系。在社会主义市场经济体制下,税和费都是政府收入的形式,各有各的地位和作用,两者不能互相替代。费改税不是将所有的"费"都改为"税",而是把那些具有税收性质或名为"费"实为"税"的政府收费项目,纳入税收轨道,对那些本来属于收费范畴的政府收费项目,则要按照收费的办法加以规范、实现"税费归位"。

(二)我国建立环境税收体系的必要性

环境税,简单来说是据于环境保护目的而征收的税收。狭义的环境税主要是指对开发、保护和使用环境资源的单位和个人,按其对环境资源的开发、利用、破坏进行征收或减免的一种税收；广义的环境税可以包括环境税、与环境和资源有关的税收和优惠政策、消除不利于环境的补贴政策和环境收费政策。我国建立环境税收体系的必要性主要体现在以下方面：

1.有利于我国环保事业的发展,解决环保资金不足的难题。

2.优化产业结构。环境税的开征和实施,可以淘汰资源消耗高、效率低、污染严重落后的产业,使资源流向环境效益较好的企业部门,得到更加有效的配置。

3.促进绿色生产。建立环境税收体系,有利于提高企业和广大民众的环保意识,促使企业节约资源,控制污染,开发和采用环保产品与技术,进行绿色生产。

4.防止外资企业进行污染转移,防范绿色非关税壁垒。环境税收体系的建立将有助于解决污染物转移的问题,通过提高有害环境的产品和技术以及洋垃圾的输入成本,增加污染行业的环境成本,使其无利可图,在一定程度上阻止境外技术、设备、生产工艺、危险废物等向我国的转移。

(三)我国建立环境税收体系的可行性

1.具有良好的政策基础。照国家新《排污收费条例》从2003年7月1日起,所有向环境排放污染物的单位,不论其排放污染物超标与否均需按其排放总量交纳排污费。

2.现今时机成熟,新一轮税收制度改革,为我们把环境保护、可持续发展的理念融入新的税收制度中,把"绿色"作为税收立法的目的之一提供了一个有利时机。

3.基础有利条件。一是有广泛的社会基础。公众的环境保护意识不断增强,对保护环境、保护生态、合理利用资源的要求不断高涨,公众推动环境保护己经成为一种趋势。二是有比较广泛的税源基础。三是有良好的环境保护工作的基础和有较强的征管力量作保障。

4.有国外先进经验可借鉴。目前世界上许多国家都开征了环境保护税,如瑞典、德国、荷兰等国家,在这方面起步早,有成效,有经验。

5.排污收费制度为我国环境税的开征奠定了良好的基础。实行排污收费制度的十多年里,"污染者付费"这一环境税收经济观念的精髓已经深入人心,从客观上为环境税收制度的实施奠定了群众舆论基础,有利于节约环境税的开征成本。所有这些都使我国开征环境税、完善环境税收政策具备了一定的可行性。

二、中外环境税收体系的差异研究

(一)我国环境税收体系

从20世纪70年代开始,我国就在发展经济的同时十分关注资源环境保护问题,已开始利用法律和经济手段进行环境保护。特别是经过近20年的发展完善,我国基本上形成了利用环境税费经济手段以调控资源环境保护的排污收费制度,使我国绿色环境税收调控自然资源合理利用、减少环境污染取得了一定进展。同时也应该看到,目前我国尚未构建起完善的环境税收体系。面对日趋严峻的环境状况,相对于社会经济可持续发展战略目标和社会主义市场经济发展的客观要求,现行的一些税收措施所发挥的作用还远远不够。

目前,我国的环境保护税收体系的基本格局是：收费为主,税收辅助。这些政策的实施,基本形成了限制污染、鼓励保护环境与资源的政策导向。排污收费制度、资源税、消费税、城市维护建设税等相关税收政策在限制污染、筹集环境综合整治资金方面发挥了积极作用。

从以上数据可以看出,我国对资源税、消费税、城市维护建设税等的征收每年都是呈上升趋势的,尤其是消费税的增长特别明显,从1995年的128上升到了2002年的1046.3。这几项税收合计占国家税收总收入的10.7%左右,但它主要是针对诸如煤、石油等自然资源所获得的收益而征收的,缺少针对污染、破坏环境的行为或产品课征的专门性税种即环境保护税,而此类税种在环境制度中应处于主体地位,因此加强环境税刻不容缓。

(二)环境税制的国际比较

1.荷兰的环境税制。荷兰是实施环境税比较成功的国家之一,荷兰国家财政部1995年特别设立了荷兰绿色委员会,其任务是实施绿色税收制度提出建议。自1969年荷兰开征地表水污染税至今,荷兰环境税制中为保护环境而设计的环境税已涵盖了燃料税、二氧化碳税、垃圾税、噪声税、水税等各个方面。

2.丹麦的环境税制。丹麦是欧盟第一个真正进行环境税改革的国家,自1993年丹麦议会通过环境税收改革的决议以来,丹麦环境税制逐渐形成了以能源税为核心,包括水、垃圾、废水等16种税收的环境税体制。能源税作为丹麦环境税制的核心,自1978年开始征收,其目的是增加财政收入,促进节能。丹麦的能源税体制非常完善,体现在其多层次性以及变化税率上。

3.美国的环境税制。美国已经形成了一套相对完善的环境税制体系。由于美国是个联邦体制国家,联邦和州两级政府都开征不同层次的环境税,且各州之间的环境税也各有不同。因此美国环境税种类较多,涵盖面涉及能源、日常消费行为和消费品等诸多方面。综合起来,主要体现在四个方面：燃料税、能源税、对城市环境和生活环境污染行为的课税。

(三)对我国的启示

国外环境税的成功经验给了我们许多宝贵启示,值得我们借鉴。但同时也给我们带来了伤害：我国尚未建立完善的环境税制,没有建立绿色贸易的门槛,因此无法阻止和抵御污染的国际转移。此外,我国加入WTO后,成员国之间的贸易和商业纠纷主要在WTO提供的纠纷解决机制下处理,发达国家高税率的环境税和高标准的环境要求,使得它们滥用WTO规则,实行贸易保护主义,对我国的贸易和商业造成打击。所以我国必须立足本国国情,深入解读国外环境税制的相关立法,借鉴其成功经验,尽快建立起完善的环境保护税收体制才能从容应对。

1.应当充分认识环境税制的重要作用,推行环境税税种多样化；

2.将税基从生产能量的物质的量转为资源消耗的可能性；

3.重视税率的调节作用；

4.环境税税款专用制度的使用应当慎重；

5.重视税收减免政策的导向作用。

三、对我国环境税的角色定位

(一)对建立及完善我国环境税的思考

针对我国的环境状况和现行税制中有关环境保护税收措施存在的不足,借鉴国外的经验,建立和完善我国环境税收制度的基本思路应当是：在进一步完善现行环境保护税收措施的基础上,尽快研究开征环境保护税,使其作为环境税收制度的主体税种,构建起一套科学、完整的环境税收制度体系。

1.明确环境税的目标。目标制定要结合我国经济发展的实际情况,我国是发展中国家,一方面老企业的污染治理任务比较繁重,另一方面迅速发展的经济加剧了环境的污染,因此协调经济发展与环境的关系仍是核心问题,在此基础上,要明确以下目标作为环境税改革活动的目标之所在：①控制治理污染企业；②发展环保产业和再生资源业；③提高环保技术。

2.坚持环境法与税法的基本原则。环境税的制定归根到底是为了更好的贯彻环境法的普及与执行,因此环境税原则也必然要与环境法保持一致性。此外,要坚持"完全纳税原则",使环境破坏者付出的代价与治理环境所需费用大体相当,使环境税的实行能促使污染者减少污染排放；税款的去向要用于建立环保专项基金,确保专款专用；最后还要考虑到各个地方环境与经济发展水平的差异,体现公平的原则。此外,在"费改税"过程中,还应注意：①避免为求准确地反映环境损害成本而设计过于复杂的环境税,即对污染损害进行基本的估量即可；②尽量限制新税收种类,以便在环境税的经济效率与行政效率间取得平衡；③可考虑环境税收入的循环利用,即利用这些收入减少其他扭曲的税收,进而降低环境税的效率成本。

3.加强环境税的征管。对环境税的征收管理方面,在坚持中央统一领导和安排的同时,调动地方积极性,同时考虑到环境污染区域性的特点,该税种应划作中央与地方共享税。在征税方法上,可以采用源泉扣缴法、定额征收法和自行申报进行征收,环保部门应对污染源进行定期监测,为税务部门提供各种计税资料,协助税务部门计征税款。

4.加大环境税宣传力度。环境税的顺利推行离不开民众的理解和支持。近年来,我国通过定期发布《中国环境公报》的方式向广大民众公布年度国家环境信息,同时,通过各种媒体进行有关环境信息的发布、环保活动的宣传,保证公众对环境状况的了解,通过广大宣传,鼓励大家节约能源、增强环保意识。

5.完善相关法律保护体系。环境税的实施并不是一个独立简单的过程,它需要有一系列完善的政策、法规作保障,如制定《环境税法》,它是一个统一完整的税收体系,需要严格的环境税收管理、监督制度,保证环境税收专项、有效、合理、合法使用。

6.建立环境税收资金专项管理模式。开征环境税是运用税收杠杆调节环境污染行为,其征收的税款主要是用来改善环境。因而,我国在开征环境税后,对这部分税收收入应借鉴国外经验,严格做到专款专用,成立专项基金。由地方税务部门将征收的税款统一上缴国家,成立环境专项基金管理机构,统一对资金进行管理,根据各地环境情况分配使用。

7.征收管理及相关问题。环境税的征收较其他税种复杂,需要大量专业人员运用专业测量工具进行测量,需要花大量时间对环境资源破坏程度进行测量评估、对污染物排放成分、浓度进行测量,定性定量,跟踪监测,确定计税依据。在这方面,环保部门就有相应的测量专业人才、技术设备,而由税务部门直接承担,势必增加征收成本。

(二)结束语

随着社会主义市场经济的发展,环境税在保护环境资源中的地位和作用将不断加强。需要注意的是,脱离当前的具体国情来探讨环境税制的建立是不妥的,我们必须审慎地研究发达国家在环境税制构建和运行方面的经验教训,着眼我国的主要环境问题和现有税收体制,通过立法促进环境税的分批、分期实施。我们期待已久的环境税法体系的建立与完善,将在我国整个税法体系中发挥其积极作用。