财政税收论文：西藏生态保护构建的研讨

 1建设西藏生态屏障的现实意义

因独特的地理和自然条件，西藏在影响我国地理格局、稳定气候、保障水源及生物多样性等方面具有重要的生态战略地位，是我国国土安全屏障和生态安全屏障，以及战略资源接续基地。近年来，国家不断加大对西藏生态环境保护的投入力度，积极推进西藏生态安全屏障建设，2009年2月，国务院审议并通过了《西藏生态安全屏障保护与建设规划（2008～2030年）》，提出用近5个五年规划，投资155亿元，实施10项生态保护与建设工程，基本建成西藏生态安全屏障。2010年1月中央第五次西藏工作会议召开，胡锦涛总书记再次强调，要把西藏建设成为我国最重要的生态安全屏障。为贯彻落实中央的战略部署，西藏自治区提出走有"中国特色、西藏特点"的发展路子，其核心就是一手抓生态建设，一手发展特色经济，以构筑重要的生态安全屏障和建设环境友好型社会为目标，实现经济发展与生态保护和谐共进。纵观西藏的生态环境现状，却不容乐观，在西藏经济发展过程中暴露出的资源无序开发，并且环境破坏与经济可持续增长之间的矛盾，已经严重影响了西藏经济的和谐、可持续发展。尽管西藏地方政府也采取了一定的环保政策等制度安排来保护西藏的生态，但基于西藏这样一个特殊的生态环境极其脆弱的地区，有效的制度设计必须适应西藏经济发展的特点：即西藏是全国最典型的财政投资主导型、政府消费主导型的经济社会发展模式，环境保护作为一种公共产品，在西藏最佳的政策选择，就是建立西藏特色的生态财政制度，积极通过会计核算考核、财政转移支付、环境税收、税收支出等手段，在全区形成生态经济的意识和创造绿色财富的理念，确保西藏成为我国重要的生态净地，促进西藏经济的可持续发展。

2财政政策支持环保的相关理论综述关于财政政策支持环保的理论研究，基础的理论即庇古的外部性理论。庇古的外部性理论为解决环境问题提供了一个比较有效的方式：征收庇古税，由此确定了财税政策在环境保护中不可或缺的作用和地位。公共产品理论，更进一步解释了产生环境污染的外部性的原因，为公共财政通过环境税收、财政补贴、预算方式、发行国债等路径提供环境保护等公共产品的必然依据性。就笔者收集的资料来看，关于生态财政的系统性研究比较少。国外的学者主要侧重于生态税收的研究，有代表性的专著，如安德生（Andessen）的《绿色税收的管理：使污染预付费》。近年来比较流行的《环境经济学》教材中，可以见到一些设计财政政策解决环保问题的文献，归纳起来的主要思想就是税收和补贴。明确提出应当通过建立生态财政政策体系来有效解决生态环境保护问题观点的经济学家，是美国生态经济学专家莱史特•R.布朗。在他的著作《生态经济：有利于全球的经济构想》中，他认为：经济可持续发展的关键是使价格反映生态学的客观真理，对所有与环境相关的经济行为及其产生的直接和间接环境影响，统一计入价格；财政政策是建设生态经济的理想政策手段。国内对于绿色财政的研究，主要是最近20年，就笔者收集的资料看，相当大的文献是研究单一行业或目的的生态税（费）问题，如建立循环经济的税收对策、建立节能环保的税收对策等，比较系统性的研究有计金标的《生态税收论》，他从可持续发展视角研究了生态税收的理论与对策，并提出了我国生态税制的设计路径；梁本凡的著作《绿色税费与中国》，探讨了借机欧盟的生态税费改革经验，建立我国生态税费体系的改革战略。从财政整体视角来研究生态环境问题的比较少，有代表性的观点是：汤天滋的《建立环境财政体系的几点设想》，提出环境财政是公共财政体系中的主导环节，应从财政预算、融资体制、环境财政转移支付制度、环保资金监管四个方面来构建环境财政的政策体系。韩文博《试论绿色财政》提出了绿色财政的概念，并对绿色财政的本质特征和基本原则进行了探讨。基于此，笔者提出了充分发挥西藏的特殊财政体制，通过构建有西藏特色的绿色财政体系，将环境财政纳入西藏公共财政体系框架中，强化政府的环境财政职能，形成长期、系统性保护西藏独特生态环境的有效制度安排的观点，并作为近期的课题进行研究。3西藏现有支持环保的财政政策财政税收政策对产业支持的效应非常显著，笔者通过西藏财政厅、税务局收集到了相关支持西藏生态环保建设的资料。归纳起来，主要体现在以下几个方面。

3.1建立了财政直接补助、补偿生态建设制度西藏自治区财政厅近年来积极支持西藏生态环境建设，建立了一系列财政直接生态补偿制度。如2009年落实重点区域造林补助资金2亿元；实施草原生态效益补偿资金1亿元；落实农村沼气等薪柴替代能源项目建设资金4028.2万元；安排落实全区小型农田水利项目建设补助资金3500万元，实施水渠、水塘等小型农田水利项目127个等。

3.2节水环保税收优惠政策（1）对符合条件的环境保护、节能节水项目的所得收入，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税。（2）对各级政府及主管部门自来水厂（公司）随水费收取的污水处理费，免征增值税。（3）对纳税人购置并实际使用的节水设备，将设备购置金额的10%递减当年企业所得税应纳税所得额。

3.3节能环保税收优惠政策[1]在节能环保方面，西藏执行的是国家统一的税收优惠政策。（1）关于增值税、营业税：对符合条件的节能服务公司实施合同能源管理项目，取得的营业税应税收入，暂免征收营业税。（2）关于企业所得税：对符合条件的节能服务公司实施合同能源管理项目，符合企业所得税税法有关规定的，自项目取得第一笔生产经营收入所属的纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年按25%的法定税率（我区按15%）减半征收企业所得税。（3）对纳税人购置并实际使用的节能设备，将按设备购置金额的10%递减当年企业所得税应纳税所得额。

3.4垃圾、剩余物质等处理环保税收优惠政策对垃圾处理、污泥处理处置劳务免征增值税。对销售自产的以建（构）筑废物、煤矸石为原料生产的建筑砂石骨料免征增值税。生产原料中建（构）筑废物、煤矸石的比重不低于90%。其中以建（构）筑废物为原料生产的建筑砂石骨料应符合相应的技术规范。

3.5基础设施建设环保税收优惠政策（1）投资水利、交通、能源、城市（镇）公共设施等基础设施和生态环境保护项目建设、经营的，上述项目业务收入占企业总收入70%以上的，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，免征企业所得税7年。（2）投资太阳能、风能、沼气等新能源建设经营的，自项目取得第一笔生成经营收入所属纳税年度起，免征企业所得税6年。

4西藏生态屏障构建的设想西藏特色产业的构建和发展，大多都依赖于西藏丰富且独特的自然资源，这不仅是发展特色产业的基础，而且是全国生态环境保障中不可替代的屏障。因此，保护好西藏的山山水水、一草一木，建设水草丰美、牛羊肥壮的绚丽自然风光是我们的责任，更是我们的义务[2]。笔者认为今后一段时期，应主要从以下几个方面来构建生态保护体系。

4.1进一步完善环境保护的财政税收政策西藏地处青藏高原，其生态系统十分脆弱，自身抗破坏能力较弱，自我净化的更新能力较差，如果受到破坏很长时间内都难以恢复。因此，发展经济必须遵循其发展的规律，在把经济建设和生态环境保护并举的情况下，从发展中得保护、保护中求发展，使特色产业能持续发展、环境保护能不遭破坏。所以，应当鼓励企业加大对产品环保方面的投入，同时制定抑制高污产业的发展税收政策，完善现有的环保支持财政税收政策，如增加财政生态补偿支持力度、推行绿色财政采购制度，增加对绿色矿业、绿色农业、林业等涉及生态环境保护的税收优惠项目，构建绿色产业税收政策体系等，确保实现中央赋予的大力发展西藏特色产业和把西藏建设为我国生态安全屏障的战略目标[3]。

4.2推行绿色会计核算体系近年来西藏自治区政府过于强调经济的跨越式发展，没有坚持绿色生态经济的发展理念，也缺乏绿色招商引资的战略观，尽管西藏经济确实取得了快速发展，甚至出现GDP的增长幅度超过了许多内地发达地区，如2010年和2011年西藏GDP的增长幅度都超过了10%以上，但是与西藏跨越式发展相对应的却是部分河流遭到污染，部分草地出现沙漠化，部分地貌因为开矿出现变位等不和谐自然的状况，笔者2011年到西藏实地调查，就对一些地方开发草地旅游表示担忧，这种开发严重破坏西藏的草地资源，甚至像内蒙古一些草地一样，因为被过度旅游开发，现在草地沙漠化了。财政部门作为西藏政府的主要职能，有必要出台绿色会计核算制度，把生态环境的影响等直接纳入企业的生产成本来核算，引导和监督全社会重视生态环境建设，这样西藏各级政府、企事业单位和个人就可能将单纯追求经济效益，转变为追求经济和社会效益的统一，做到西藏自然环境协调发展。自治区各级政府也可以由此对西藏产业进行新的布局，凡是没有生态效益的产业、不注重绿色会计的企业，均不予以扶持，在产业导向上，贯彻中央第五次西藏会议精神，大力发展特色生态产业[4]。

4.3严格控制土（草）地资源的开发土地是西藏生态的重要载体，也是西藏农牧民的根本，因此，必须严格保护农耕和畜牧的面积，控制非农建设占用地，鼓励和支持发展生态农业和林业，千方百计保护好现有的草地资源和林业资源，采取积极措施解决草地沙漠化的状况以及合理规划草地放牧承载量，同时在搞好大中型水利基础设施建设的情况下，加大对农牧区小型水利基础设施建设的投入力度。这样，在有限的耕地和有限的草场的条件下，使农作物和畜牧量稳健增长，形成独特的高原生态农牧业。因此，西藏一定不能盲目学习内地的城市化战略，尤其是到处搞所谓的"开发区"和推行房地产财政政策，土（草）地资源的保护是构建西藏生态环境保护体系的前提。

4.4认真审核高污企业的建设和发展，落实防污减排政策发展特色产业过程中，建筑建材业是其中重要一项，但水泥、砖厂等都是高污染的企业，对生态环境一定会带来影响，因此，在这些企业审核批准的时候，一定要严把环保关，学习发达地区的绿色建筑产业发展经验，始终把保护生态环境放在首位，绝对不能因为短暂的经济利益而葬送永久的蓝天白云，坚决落实防污减排的政策，始终坚持在不破坏环境的前提下发展第二产业[5]。比较欣慰的是西藏自治区政府最近两年已经连续出台了相应的产业环境政策，各级政府基本树立了生态环境一票否决制的招商引资原则。

4.5坚持绿色矿业发展道路西藏地处我国西南边陲，占我国国土面积的1/8左右，平均海拔在4000米以上，被称为"世界屋脊"，但就是在这个"世界屋脊"的地方，有着丰富的矿产资源，经探明的铬矿、铜矿、硼矿、菱镁矿、硫矿、刚玉、白云母、砂金矿等十几种矿产储量位居全国前列[6]158。拥有如此丰富的矿产资源，不仅可以解决本地区自身发展的需求，而且可以作为本地区的重点发展产业来发展，但是，基于西藏地区肩负着国家生态安全屏障的重任，而且其自然承载力弱，加之有的矿种还正处于形成过程中，因此，对于矿产资源的开采必须严格按照统一的规划来进行，坚持适度开采，科学利用，走绿色发展路径（可参阅笔者的论文《西藏绿色矿业发展路径探讨》，载《中国市场》，2011年第32期，第130～131、135页）。

4.6在加强生态资源保护下大力发展民族手工业西藏地区有着悠久的历史和独特的文化，其民族手工业不仅是历史沉淀的产物，更是本地区劳动人民的智慧结晶；大力发展民族手工业不仅是对文化的弘扬和继承，更是为本地区经济发展开辟新道路。西藏地区的民族手工业主要有唐卡、氆氇、围裙、木碗、藏香、藏纸等品种，这些产品主要依赖当地的特色资源，就地取材来制作的[6]246。如唐卡绘制所需要的颜料都是西藏特有的矿石、草木所制作而成，木碗、藏香、藏纸都是当地的一些树木草类制作的，如果只追求短期利益，进行大规模生产，势必造成林业大量砍伐、草木迅速减少的态势，如此便会造成林业覆盖率减少，植被破坏，在高海拔低气压的条件下想恢复生态是难之又难，因此，必须在生态资源没有遭受任何破坏的前提下，大力发展民族手工业。

4.7合理采集药材，保持生态平衡藏医药是现如今保留和继承较为完整的医学宝典，但是藏医药包含着许多只生长在高原的中药材，如何采集药材，保护生态平衡是发展藏医药业的一项重要任务。如大家熟悉的冬虫夏草，它只是野生于山中的一种真菌，但就因为其名贵，经济价格可观，在一些盛产虫草的地方，一些人肆意地、几近疯狂地挖掘虫草，这样做不仅破坏了生态环境，而且破坏了生态平衡，等于是杀鸡取卵。因此中草药的采集一定要科学合理，绝对不能以牺牲生态平衡为代价来发展。其他中草药也是类似，不能只顾经济发展而肆意采集，应该与生态平衡和科学发展相结合。比如积极地培育人工养殖的能力，向现已取得一定成绩的天麻贝母学习经验，在不破坏生态平衡的前提下最大限度地发展藏医药业。

4.8将文化旅游业与独特环境相结合，打造生态文化旅游新体系西藏独特的自然风光是其旅游业的一大亮点，也是吸引众多游客一个重要因素，将旅游业、文化和自然环境相结合是西藏旅游业跨越式发展的必然选择，也是西藏旅游的最佳优势综合体现[6]110。所以，西藏今后应当坚持旅游与文化、生态相结合，突出"高山、雪域、阳光、藏文化"主题，优化旅游空间布局，加快形成拉萨历史文化旅游中心和林芝生态旅游中心，完善唐蕃古道、茶马古道、中尼和新藏旅游走廊功能，打造精品旅游线路和旅游景区，深度开发文化体验、生态观光、休闲度假、特种旅游等转型旅游产品及冬季旅游产品，丰富发展乡村旅游[7]。总之，把旅游业与文化、自然环境相结合，打造生态文化旅游新体系，是旅游业持续发展的新道路，也是进一步做大做强西藏特色旅游产业的新路径。

4.9大力发展新能源，如水电、风力发电、太阳能等绿色能源西藏水电资源非常富裕，是长江、黄河、澜沧江等数十条大江大河的主要补给水源，被称为"亚洲水塔"。拉萨又是举世闻名的"日光城"，阿里等地的风力资源，以羊八井为代表的地热资源也是异常丰富，这些资源都是没有污染的绿色能源的来源，值得开发利用。建设西藏生态体系，应该积极有序开发西藏的水电资源，因地制宜进一步发展太阳能、地热能等绿色能源。