财政税收论文：土地财政负效应及其解决办法

一、"土地财政"引发的效应

地方政府的"土地财政"行为引发了正负两方面的效应。正效应表现为: 缓解了地方政府财政资金短缺的困难; 加快了我国城市化的发展进程。限于篇幅，笔者不准备对正效应进行展开，而将着重对"土地财政"引发的负效应进行分析。"土地财政"引发的负效应主要是如下几种:

( 一) 农民失地失业又失权

我国分税制改革确实提高了中央财政在整个财政收入中的比重，而相对应的地方政府的财政收入占整个财政收入的比重降低了，因此各级地方政府都存在着资金短缺的问题，因此地方政府有增加财政收入的主观偏好。而在筹集财政收入的过程中，地方政府已经充分"吃透"了国家的法律制度并极其充分地加以利用，特别是对我国土地所有权二元结构制度的利用为地方政府带来了大量的财政收入，因此各级地方政府热衷于通过征收将农村集体土地"变性"为国有土地。由于急于将农地从农民手中征用过来以尽快实现"增值"的目标，地方政府在征收农地的过程中常常采用简单粗暴的手段征用农民土地，以致造成大量农民"失地、失业、失权"，出现了所谓的"种田无地、就业无岗、低保无份"的"三无"农民，严重损害了农民的利益。首先是失地。《人民日报》披露: 目前，全国失地农民总数估计在 4000 万人。按照现行征地制度与经济发展速度，到 2030 年我国失地农民将超过 7800 万人，占现有农民数量的十分之一。其次是失业。有学者对西部某省 766 名失地劳动力的调查发现，有 35． 63% 的人仍在以农业为生，19． 2%的人进入非农领域，18． 9%的人外出打工，还有26． 2%的人赋闲在家［1］。按照《全国土地利用规划纲要》，2000 年至 2030 年的 30 年间全国占用耕地将超过 5450 万亩。一般情况下每征用一亩农地就伴随着1． 5 个农民失业，据此计算我国失地农民群体将从目前的4000 多万人激增至2030 年的1． 1 亿。据专家保守估计，这其中有 5000 多万农民处于既"失地"又"失业"的状态［2］。第三是失权。西部某省 2003 年农民人均收入为 1675 元，而公路项目的征地补偿最高只有每亩6000 元，仅相当于农民三年半的收入。铁路项目每亩补偿 8200 元，不足农民人均年收入的五倍［3］。对于农民来讲，土地不但能为其带来收益，而且具有社会保障的功能。被征地农民失去了赖以生存的土地，没有正常的收入来源，得到的补偿又非常低，农民成为失地失业的流民，这种状况是对社会稳定的潜在威胁。实际上，土地征用补偿价与土地出让价相差悬殊，已经引发了失地农民的不满和冲突。根据中国社会科学院的调查，2003 年以来农民土地权益纠纷已经成为群体性上访第一位的原因。

( 二) 带来了巨大的财政风险

2005 年年底，地方政府( 包括省级) 债务累计超过 3 万亿元，地方财政风险日益突出。地方政府把土地税费和土地出让金作为财政收入的重要来源，地方政府非常看重土地开发的初级市场或者交易环节所产生的收入，但以地养市波动性大、可靠性不足。一方面，制度变迁以及市场变动是常态，因此以地养市的风险很大。房地产市场不可能总是"顺风顺水"，一旦房地产市场出现大的波动，由于房地产业和国民经济中绝大部分产业都有关联，在投入产出表的 40 个部门中，有 38 个部门是房地产业上游或下游关联产业部门，产业链相当长，地方经济将难逃厄运［3］。此外，我国经济现在处于高速发展时期，城市化与工业化的迅猛发展使得土地需求旺盛，因此可以不断地卖新地，用出卖新地所挣的收入去弥补资金缺口; 但是一旦相关制度发生变迁，经济发展减速，没有或缺少了新地需求，相关问题就会产生了。另一方面，土地资源的稀缺性也宣告了地方政府依靠土地获取巨额收入的不可持续性。土地出让金及土地税费产生的同时意味着大量的土地被利用，被利用的土地中，有很大一部分是农用地，而农用地转为建设用地则使土地用途发生难以逆转的变化。土地是一种稀缺的、不可再生的重要经济资源，我国人地矛盾又十分突出，因而地方政府的"财源"是极其有限的，建设用地后备资源的稀缺决定了以地生财的不可持续性。从长远看，这无疑又进一步加大了地方政府的财政风险［4］。

( 三) 耕地资源急剧减少

土地是人类生存和经济社会发展的重要基础，是事关全局的战略资源。从可持续发展的趋势看，土地问题愈来愈成为制约国民经济和社会发展的重要因素。我国资源方面的基本国情是人口多、资源人均占有量少，非再生性资源储量和可利用量也在不断减少。资源环境对经济增长的制约作用越来越大，人民群众对生态环境质量的要求也越来越高。从长远看，经济发展和人口资源环境的矛盾越来越突出，可持续发展的压力也越来越大。温家宝总理在2007 年的《政府工作报告》中指出: "一定要守住全国耕地不少于 18 亿亩这条红线。"［5］目前，我国的土地资源特别是耕地资源的情况确实不容乐观。据统计，"六五"期间全国平均每年耕地净减少 737 万亩，"八五"期间平均每年净减少 440 万亩。从 1996 年到 2004 年因生态退耕、农业结构调整建设占用和灾毁等，全国耕地从 19． 51 亿亩减少到18． 37 亿亩。8 年间，耕地净减少了 1 亿多亩。截至 2005 年 10 月 3 日，我国耕地面积为 18． 31 亿亩，全国人均耕地降为 1． 4 亩，不到世界平均水平的 40%［6］。2007 年度的全国土地变更调查表明，我国耕地面积为 18． 26 亿亩，离 18 亿亩红线还有 2600 万亩。造成耕地减少的因素主要包括非农建设占用、生态退耕、农业结构调整和灾害损毁四个方面［7］。其中，地方政府征用农地进行非农建设是耕地减少的主要原因之一。1997 年-2005 年非农建设占用耕地 2747 万亩，占减少总量的 17． 84%，年均减少 305 万亩。客观地说，非农建设占用耕地是不可避免的，这是由城市化的发展趋势决定的。但近些年来，我国地方政府在很多情况下是为了筹集财政收入而大量地征用农民的土地。我国实行的是二元土地所有权结构，因此地方政府进行建设时必须将农村集体的土地通过征用转换成国有土地。在征地的过程中，地方政府常常将从农民手中"低成本"征用过来的土地以高价出让给开发商。地方政府常常依靠这种"低进高出"的方式赚取巨额的财政收入，以弥补财政资金的短缺。因此，地方政府热衷于征用农村集体的土地，这直接导致了农村耕地的减少。在实践中，地方政府违法征地和用地情况非常严重。2003 年中央曾经大规模整治土地市场秩序，在全国 6866 个各类开发区中查出需要核减的占 70%，总压缩面积近 70%［8］。2005 年国土资源部又发现，违法用地宗数占新增建设用地总数的近 60%，面积占近 50%，个别地方甚至高达 90%［9］。

( 四) 收入分配不公平

在我国的土地出让金收益分配关系中，分配关系的主体有: 国家、农村集体、农民、开发商。国家的身份由地方政府代表。政府财政收入分配的重要手段是土地出让金中的征地费以及土地所有者权益。在土地出让金收益的分配格局里，农民承包的土地被征收，其所得到的补偿费是 5%-10%，村级集体依靠土地所有者身份获得 25%-30% 的收益，而各级政府和中间商获取了 60%-70% 的收入。由此可见，农民与地方政府间分享土地出让金的比例严重失调。下列数据从另外一个角度同样可以证明上述的结论: 2009 年全国土地收入为 1． 42 万亿元，而拆迁、补助农民收入的支出为 5180 亿元;2008 年土地收入 1． 0375 万亿元，拆迁、补助农民费用为 3778 亿元。粗略来算，政府花 1 块钱从农民那里买来地，从城镇居民拆迁获得地，转手卖给地产商，可以获得 3 块钱［10］。前已述及，城乡二元土地所有权制度以及土地征用制度使得地方政府有机会从农民手中低价征地，从而引发了土地征用过程中的收入分配不公; 与此同时，地方政府对开发商高价供地，飙涨的地价加上开发商和投机者对利益追逐的催化作用使得房地产价格高居不下，从而导致房地产市场的新一轮的收入和财产的再分配。房地产市场的价格除了对房地产市场上的供求双方有较大影响外还导致了财富的转移。具体体现在: 社会财富越来越集中于富人、房地产商和政府手中; 社会财富越来越集中于城市和大都市; 社会财富更多的参与投机而不是投资; 资金更多的是投到房地产业而不是产业。这就造成了两方面的影响: 一是实体经济领域生产效率下降，基础设施老化，生产和基础建设因缺乏必要的资金投入而得不到应有的发展; 二是生产、消费领域的分配不公。从长远看，将在不同程度上制约国家的经济增长［4］。

二、"土地财政"的成因分析

如上文所述，"土地财政"引发了诸多负效应，同时也导致了民众对地方政府甚至中央政府的不信任和不满。地方政府对负效应的存在也非常清楚，但为什么地方政府还是热衷于"土地财政"，甚至不管不顾中央政府的"三令五申"? 地方政府究竟为什么要采取"土地财政"行为? 兹将可能的原因分析如下:

( 一) 分税制使得地方政府陷入财政资金短缺的困境

中央与地方的关系是我国历代统治者和领导人都十分重视的一类关系。1950 年代，毛泽东在《论十大关系》一文中总结的对当时国计民生影响重大的"十大关系"中也强调了此类关系的重要性。在中央与地方的关系中，财政关系是其中的轴心环节。中央与地方的财政权力如何划分始终是世界范围内讨论的热点话题。在新中国成立后以至现在，如何处理中央与地方的财政关系一直是经济学家、法学家、政治家们感到十分棘手的问题①。我国建国后的财政体制经历了一个比较复杂的变迁过程: 在解放初期，中央对地方实现高度集权的财政"统收统支"制度; 20 世纪 80 年代中期逐渐过渡到比较分权的财政包干制度; 1994 年开始实行相对较为集权的分税制体制。我国现行的财政管理体制即为分税制。分税制是一国政府根据事权与财权相统一的原则，通过对税种或税源以及税收管理权限在中央与地方之间的划分，以确定中央和地方政府间收入分配关系的一种分级财政管理体制。为什么要实行分税制改革? 王绍光在《分权的底线》一书中对此做了一些解释，他认为到20 世纪90 年代初期财政"分权让利"的政策使得中央政府的经济调控和行政管理能力大大下降，导致了"国家能力"被严重削弱，已经超过了"分权的底线"［11］。很多学者也认为分税制改革的主要目的是提高两个"比重"，即财政收入在国内生产总值中的比重和中央财政收入在财政总收入中的比重。因为这两个比重在 1990 年代初期已经下降的比较厉害了:1979 年财政收入在国内生产总值中的比重为 28． 4% ，到 1993 年已经下降为 12． 6% ; 中央财政收入在财政总收入中的比重也由1979 年的 l46．8%下降为 1993 年的 31． 6 %。当时的中央财政不但要靠地方财政的收入上解才能维持平衡，而且还在20 世纪80 年代两次通过设立"基金"②向地方政府"借钱"。分税制改革取得了一定的成就: 首先，建立了较为规范的财政分配方式，改变了过去中央和地方就预算收入拉锯战式的谈判和无休止的讨价还价。在这种财政分配方式中，中央政府依法征税，不受地方政府行为制约。地方税归本级地方政府使用，受自身利益制约，地方政府也不便藏富于企业。中央财政的分配范围、数量和使用方向由中央政府根据有关法律自主决定，可以更好地调节经济活动。地方政府根据有关法律组织地方财政收入，能够更好地为本地经济建设和公益事业服务。其次，中央财政有效提高了"两个比重"，增强了中央财政的调控能力。分税制打破了按企业隶属关系划分收支的办法，消除了各级政府对企业有亲疏之分的弊病，给企业创造一种平等竞争的环境。分税制增强了中央政府的财力。一方面中央政府利用自身的收支活动影响经济活动，调节社会供需总量和结构。另一方面中央政府通过转移支付能够协调地方政府之间的关系，均衡地方经济发展。分税制使中央财政收入范围从国有企业扩展到全社会所有企业并逐步介入到个人收入领域，财政政策调节范围也随之扩大。但同时分税制改革也存在一些较大的缺陷，与本文相关的一大缺陷是中央与地方虽对财权进行了相应的划分，但对事权却没有做详细的划分。事实上，省级以下政府负责提供重要的社会支持或几乎所有的公共服务。地级市和县级市是提供社会安全网的主体，它们负责向国有企业的下岗工人提供收入支持和再培训，失业保险以及城市最低生活保障计划。它们还要承担向地区性养老金计划提供财政支持的责任。县乡两级政府负责提供基础教育和公共卫生。将这些开支庞大而又重要的责任分派给地方政府不仅非同寻常而且有违国际惯例［12］。在目前的收入分配格局下，地方政府的这些支出任务显得太过沉重，而且是无法维持的。因为 1994 年的分税制中央政府上收了收入权但没有调整支出任务，地方政府的预算压力日渐沉重。一些数据可以说明这一问题: 近年来，中央政府的收入大概占到整个财政收入的 50%-55%，但是其支出只占 30% 左右; 其余的支出被转移给地方政府［12］。同时由于得不到有效的政府间转移体制的支持，地方政府的支出责任成为"难以完成的任务"。虽然支出任务艰巨而"难以完成"，但地方政府迫于官职晋升竞赛的压力不得不"找门路"，"想办法"。在此过程中，地方政府不约而同地将目光转向了"土地"。前已述及，以土地为中心形成的财政收入是巨大的，而且最重要的是土地收入中很大一部分是完全由地方政府自己掌控的。因此，对地方政府而言，土地就是它们的"摇钱树"，对土地开发利用的唯一目的就是筹集财政收入以完成中央政府交付给它们的任务。

( 二) 以 GDP 和财政收入为核心的政绩考核体制的压力

学者们一般把政府部门视为一个具有多级委托---代理关系的科层组织，并且假定政府公务员都是自利的且具有完全理性。这样的话，对公务员行为的研究便可以纳入委托-代理框架。委托代理理论的基本内涵是: 当一个组织内雇主与雇员具有委托-代理关系时，改善组织管理中的激励规则即建立敬业激励相容的激励规则是提高雇员工作效率和道德风险的关键。换句话说，要使得每个雇员在其自由选择的自利目标下追求自我利益时恰好实现了公共部门的敬业激励目标。解决公共组织内部雇员的工作效率和道德风险问题一般有两个途径: 一是民主监督与制衡机制，此机制能够给公务员提供一种约束，迫使其做出尽职选择。二是公务员的晋升机制，此机制可以给公务员提供一种激励，诱使其做出敬业选择［13］。而第二种机制可能更能从根本上改变公务员的行为。无论是联邦制国家还是单一制国家，政府制度基本是相似的，即都是一个多级次结构，我国也不例外。在多级次政府结构中，因为信息不对称的原因，上级政府如何控制下级政府是一个较为复杂也较为关键的问题。我国中央对地方最重要的控制手段之一是中央控制省级及以下官员的人事任命权。中央可以在同级官员之间发起围绕职务晋升的政治竞争，即政治晋升锦标赛［14］。中国地方官员之间的政治晋升锦标赛采取了多层级、逐级淘汰的程序。政治晋升锦标赛最大收益之一是在地方政府之间引入了竞争机制。自改革开放以来推行的以经济增长为基础的政治锦标赛，结合它在中国各级地方政府的放大机制，实际上让每一级政府都处于增长竞争格局，让每个官员的仕途升迁都与本地经济增长挂钩，调动其推动地方经济发展的积极性［15］。地方官员的根本利益在于晋升，而晋升的主要标准就是任期内经济业绩的考核。经济业绩考核的主要标准是本地 GDP 增长水平和财政收入的上缴的额度。因此地方政府必然会想方设法寻求新的收入来源，而扩大地方政府收入的最好办法就是"以地生财"。地方政府为了彰显政绩具有扩大投资规模、招商引资的强烈动机，因此也常常通过土地开发来经营城市和发展经济。而与此同时，城市的扩张发展反过来又为地方政府获得更多的财政收入做出贡献。地方政府利用这种"良性循环"筹集了大量的财政收入。应当注意的是，由于我国存在官员的交流制度，因此地方官员在某地的任期是有期限的，怎么在任期内完成 GDP 和财政收入增长指标是地方官员最关注的，因为这些指标直接决定着他们是升迁还是被淘汰。而完成这些经济指标的最快的途径可能就是土地出让金的收取。按照常理，地方官员的晋升考核指标应该是多元的，如社会公平、环境污染、教育、公共医疗等。但这些指标在地方官员的有限的任期内是不太好量化的，而 GDP 和财政收入则是完全可以用数字来管理的。因此虽然政绩考核机制存在问题，但在目前看来似乎这些标准是比较容易实行的。总而言之，由于在任期内的晋升压力，地方官员不得不将土地作为实现财政收入增长的重要资源。

( 三) 我国现行的土地制度为地方政府快速筹集财政资金提供了可能

财政资金的匮乏使地方政府有动力去筹集资金，政绩考核和晋升机制使地方政府的官员有压力去增加财政收入，但仅仅有动力和压力是不够的，必须要有筹集到资金的"可能"。我国的财政制度与现行的土地制度相结合恰恰能为地方政府快速筹集财政资金提供现实的可能性。如果没有这种现实可能性，地方政府也就不可能对土地出让、土地税费等制度的筹资功能那么看重。现行的《宪法》、《土地管理法》和《物权法》等法律对我国的土地所有权关系进行了规范和调整。我国《宪法》第10 条规定，"城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有; 宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。"《土地管理法》第 8 条规定，"城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有; 宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。"比较分析两条文可见，《土地管理法》第 8 条与《宪法》的第 10 条规定基本相同，只是对宪法中规定的"城市"细化为"城市市区"。《物权法》第 47 条对城市的土地的所有权做了规定，"城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。"第 58 条规定: "集体所有的不动产和动产包括: ( 一) 法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂。"实际上物权法第 58 条并未直接规定农村的土地的所有权的归属。从上述法律规定来看，我国的土地所有权实行所谓的城乡分治的二元制度，即城市市区土地的所有权主体为国家，农村和城市郊区的土地的所有权主体属于集体。在我国，国家垄断城市土地一级市场，即只有国有土地才能用于建设。这一点在《土地管理法》的第 43 条有明确规定，在该法的第 63 条中对此加以强调③。如何将集体所有的土地变为国有的土地? 唯一的途径是国家的征收。《宪法》第 10 条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。《土地管理法》第 2 条规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。《物权法》第 42 条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。从上述条文的表述来看，只有是为了"公共利益"，国家才能征收集体所有的土地。但在我国高速工业化和城市化的进程中，城市对土地的需求大大增加，仅靠城市的存量国有土地显然不能满足城市基础设施、居民住房的要求。因此征地在实践中频繁发生，征地的前提条件---"为了公共利益"常常被各地政府抛之脑后。"为了公共利益"的前提条件的不能满足一方面是由于城市化的客观需要，另一方面是地方政府的主观追求，特别是后者导致了比较严重的后果，造成了土地的浪费和滥用。

实际上，如果将地方政府看作是一个"经济人"的话，地方政府不愿"为了公共利益"征地，因为那种情况下的征地对地方政府而言无利可图。因为，"为了公共利益"的征收在土地变性( 变为国有的性质) 之后，土地往往只能以无偿划拨的形式交付给单位使用。因此，对地方政府而言，其中没有差价可以赚取，对其财政收入也无甚贡献。为了更快地筹集到更多的财政资金，地方政府更愿意"为了非公共利益"而去征收集体所有的土地。地方政府非为公共利益目的的征地可以为其筹集到较丰富的财政资金的原因是: 地方政府征地的成本低而所获收益高。我国现行的《土地管理法》和《物权法》以及地方性的法规都对征收补偿做了具体规定。但补偿的标准都是依据《土地管理法》第 47 条，即征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。也就是说，农民所得的补偿是以该土地的农用价值为标准的，以这种标准进行补偿，农民所得的补偿额显然太少了，何况在实践中农民甚至连这些补偿款都拿不到。而与此相反，地方政府的收益则非常丰厚。因为政府将集体土地征收变性( 变为国有的性质) 之后，便以招标、拍卖、挂牌的方式进行出让，出让价款的额度之高令人咋舌，频频见诸报端的"地王"就是有力的证据。总之，现行的二元土地所有权制度与《土地管理法》的第 43 条以及土地出让金制度等为地方政府提供了快速筹集财政资金的跳板。

三、"土地财政"的法律解决之道

欲使地方政府放弃"土地财政"首先必须使地方政府拥有财权，其次应使其拥有财力。但如果不改革土地所有和征收制度，拥有财权和财力的地方政府仍会继续"土地财政"行为，毕竟资金越多越好。因此，"土地财政"的法律解决之道是完善财政收支法律制度，使地方政府获得财权; 改革和完善财政转移支付法律制度使地方政府获得财力; 改革现行的土地制度和土地征收制度提高地方政府对土地的利用成本，打消其"卖地"的冲动。当然，上述只是"土地财政"的法律解决之道，除此之外，对于地方官员的政绩考核机制进行改革也是解决"土地财政"所必需的。但由于本文主要探讨"土地财政"的法律解决之道，因此对"政绩考核机制改革"的讨论只能另文展开。

( 一) 完善财政收支法律制度，合理配置中央和地方的财政权限

地方政府特别重视土地出让制度的筹集财政收入的功能而忽略其他功能的原因之一在于分税制确定的收入分配机制。1994 年开始实行的分税制使中央与地方之间建立起了较为明确而稳定的收入分配机制。但现行的分税制仍存在着很多缺陷: 一是税种划分格局不合理。分税制是从减少改革阻力和调动地方发展经济的积极性出发而不是按照按税种本身属性来划分税种，从而形成了不利于转变经济发展方式和阻碍科学发展观贯彻落实的税种划分格局; 二是在事权和支出责任划分不清的基础上，分税制不是按与支出责任相适应的原则而是遵循本级优先原则，从而形成了收入层层上收的格局，并使各级政府特别是基层政府支出责任与收入能力严重不适应，最终导致地方各级财政陷入困境［16］。地方政府为快速破解财政困境，增加自身财力，纷纷转向依靠"土地财政"的发展模式。"土地财政"发展模式带来的诸多负效应又凸显了分税制的不足，改革的呼声随之而起。因此，针对我国分税制的现状与不足，解决"土地财政"问题首先要解决中央与地方的财政收支问题，其中最为关键的是实现财政收支关系的法治化。财政收支关系法治化的可行路径是制定专门的《财政收支划分法》。《财政收支划分法》的主要内容应包括: 财政级次划分制度、财政支出划分制度、财政收入划分制度等。

( 二) 改革和完善财政转移支付法律制度

通过财政收支划分的规范化和法治化，地方政府获得了较为稳定的财政权力。但是拥有稳定的财政权力并不等于就拥有了充足的财政资金，或者简单地说，有财权并不等于有财力。我国各地经济发展水平不均，东部地区经济较为发达，而中西部地区经济较为落后。在东部发达地区，税源较为充足，如果赋予其一定财权，则该地区的政府就完全能够筹集到相应的财政收入。但在落后的中西部地区的县乡，其税源极其有限，因此即使通过财政收支划分法赋予其财权它也无法获得足够的财政收入，当然也不能形成与履行事权相对应的财力。因此，解决"土地财政"除了通过财政收支划分法给予地方政府一定的财权之外，还需要通过转移支付才可能使地方政府的财政资金足以应付地方政府的繁杂事务。

首先，应尽快出台《中华人民共和国财政转移支付法》。为提高立法的层次和权威性以及更重要的是为将现行的分散性立法进行整合，应尽快出台《中华人民共和国财政转移支付法》，该法应由全国人民代表大会制定。《中华人民共和国财政转移支付法》中应规定财政转移支付的目标、基本原则、合理模式、法定形式、核算标准、专门机构及转移支付的监督及法律责任等，力争将财政转移支付全程纳入法制化轨道［17］。

其次，简化和规范财政转移支付方式，建立科学规范的计算依据。我国现行的法律规定了形式多样、各不相同的财政转移支付④。各种形式的转移支付各自为政，转移支付的方式、标准、考虑因素、程序等极不统一，大量的资金通过这些散乱的形式转移到了地方，使得各地间的财政能力差距进一步扩大，进而导致与基本公共服务均等化的目标背道而驰。因此，当务之急是简化和规范支付形式，将财政转移支付的法定形式明定为: "一般转移支付、专项转移支付和特殊转移支付"三种，尽快建立健全"一般转移支付为主，专项转移支付为辅，适时采用特殊转移支付"的复合型财政转移支付方式体系［18］。同时，转移支付数额的计算要以"因素法"取代"基数法"。世界上设有财政转移支付法律制度的很多国家都采用因素法来确定转移支付的数额。所谓"因素法"，就是指在财政转移支付过程中，对影响地方财政收入能力和财政支出需求的各种因素进行分析与测算，并在此基础上确定对地方政府转移支付的数额。一般而言，只要各种因素考虑全面，依据固定的公式就可以算出结果。"因素法"的关键在于因素的选择，应选取诸如人口数量、城市化程度、人均 GDP、人口密度等一些不易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素，以此确定各地的转移支付额。"因素法"具有较强的科学性，能够排除许多人为因素的干扰，增强转移支付数额的可预见性和透明度，适应了当今世界各国财政民主和法治发展的潮流［19］。

第三，进一步明确和细化财政转移支付的相关法律程序。具体来说，一是要修订《预算法》。修订后的《预算法》应对财政转移支付预算和审批的程序加以明确，在《预算法》中应对一般性财政转移支付进行具体详尽的规定。二是要细化财政转移支付决策程序。为确保财政转移支付的资金来源和投向以及测算标准和依据的公开公平和公正，应力争实现决策程序的法定性、民主性和科学性的统一。三是要坚持审批程序公开透明。要实现审批程序的科学化和效率化，必须树立审批是实现和确保财政转移支付目标实现的手段而不是阻碍的意识。四是要完善监督程序、权利救济程序和责任追究程序。为了使重要的环节和运作方式更加合理、规范，减少可变因素和外部条件的干扰，减少运行过程中的随意性和盲目性，在《财政转移支付法》中应对上述程序做出明确规定［20］。

( 三) 改革现行的土地制度和土地征收制度

应注意的是，地方政府即使有了财权充实了财力，如果土地制度和征收制度不改革，地方政府仍有创收的动力并会付诸实践，因此应对土地制度与征收制度进行改革。改革现行土地制度与土地征收制度改革的基本思路是: 首先区分是否公益用地，如果是公益用地则采用国家征收的方式; 如果不是公益用地而是经营性用地，则农村集体土地所有权主体可以享有同国家一样的权利，即将自己所有的土地进行市场化处置的权利。与这种改革相适应，一系列法律制度的修订必须跟上。首先，要对"公共利益"进行清晰界定，此举是为了防止国家( 政府) 假借"为公共利益征收"之名而行"为经营目的获利"之实。关于"公共利益"的界定学者们探讨得已经非常多了，在此不再赘述。其次，必须完善土地征收的程序。当前，程序性失权是征地权滥用的关键。规范征地权的核心是进行程序性制约。为此，要注意以下几点: 一是要促进土地征收程序的公开性。针对我国土地征收征用中的具体问题，应当特别强调公告程序、公听程序、公裁程序的规定与实现; 二是要从程序规范的实效出发引入程序违法的归责原则; 三是从交易安全出发促使司法审查提早介入土地征收征用纠纷［21］。必须强调的是，国家为了公共利益进行征地也必须给予农民足额的补偿，因为国家的征地权的行使是对农民的财产权---土地承包权的侵犯。对于这种"侵权"，国家理应付出自己的代价。集体土地进入土地一级市场如何操作呢? 从法理上说，因农村土地的所有权主体是农民集体，因此集体显然对农村的土地享有最终处分的权利。因此，在与土地使用者进行集体土地的使用权交易时，集体成为当然的主体。集体通过同土地使用者之间的讨价还价获取了其所有的土地的应有的价值。从这个角度而言，农民集体的权利得到了较好的保障。但是，应注意的是，在我国虽然"农民集体"是个模糊的概念，有时指村民小组，有时指村民委员会，有时又指乡镇集体经济组织⑤。但不管如何，"农民集体"是与"农民"不同的法律概念。在面对集体土地使用权直接进入市场而带来的巨大收益的诱惑时，农民集体能否不为所动确实是个问题。一般情况下，如果不对农民集体的权利( 力) 加以制约，可以预见，农民集体可能又会变成侵犯农户土地承包经营产权的积极力量。在巨大的利益诱惑面前，农村集体很可能会为了开发非农土地资源想方设法重新回收、集中农户的土地承包经营权并将之大肆出售、出租牟利。这显然与我国现有的立法宗旨相背离，同时也对耕地资源的保护不利，最终也损害了农民的权益。

为了避免上述弊端，集体建设用地使用权的入市操作必须要受到相应的法律制度的规范。具体来说，可规定两个方面的法律制度来克服上述弊端。一方面，应采取国家严格控制下的允许农民集体建设用地使用权直接入市的制度。所谓国家严格控制下的集体建设用地使用权入市制度就是指关于农民集体建设用地使用权的流转应规定严格的条件和政府审批程序。如我国《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》( 2005 年 10 月 1 日施行) 就规定了关于农民集体建设用地使用权的条件: 取得农民集体土地进行非农建设，应当符合国家有关产业政策及当地土地利用总体规划、城市规划或村庄、集镇规划。涉及农用地转为建设用地的，应当落实土地利用年度计划的农用地转用指标。第 5 条对集体建设用地的用途进行了限定，即通过出让、转让和出租方式取得的集体建设用地不得用于商品房地产开发建设和住宅建设。《安徽省集体建设用地有偿使用和使用权流转试行办法》第 7 条规定以及第 14 条都对集体建设用地的使用设定了一些条件，如须经审查、审核以及批准等等⑥。在改革后的集体建设用地使用权法律制度中应对这些条款进行吸收和借鉴。另一方面，应在法律上明确农民为土地承包经营权向非农业用途转让的权利主体，即确立农民在集体土地使用权交易中的主体地位。改革后的法律应承认农民承包经营土地的完全转让权，包括为农业用途和非农业用途转让承包土地的权利。如此，则农民的利益就可以有比较可靠的保障［22］。