财政税收论文：国内阳光财政机制构建问题

 2011年5月4日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，要求中央各部门公开2010年度"三公"经费决算数和2011年"三公"经费预算情况，地方政府及其有关部门要比照中央财政做法，做好部门预算、"三公"经费等公开工作。6月底，中央单位"三公"经费首次公开，它的公开无疑彰显了我国积极推进预算公开的决心。然而这次公布是由财政部汇总的，是一种"被公布"，只是在"阳光财政"道路上迈出的一小步，与温家宝总理提出的"让任何一项行政性支出都进入预算，而且公开让群众知道，接受群众监督"的要求距离尚远。打造"阳光财政"是推进政务公开的一项重要措施，其实质是把权力的运行公开化，让政府的理财行为在阳光下运作，以防止权力的滥用。

一"、阳光财政"是我国社会主义民主政治建设的必然要求

党的十七大报告指出："完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。""必须让权力在阳光下运行"，说明了社会主义民主政治建设与保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权之间的紧密关系，而"阳光财政"即是这种权利的一个重要体现形式。

（一）"阳光财政"是尊重社会公众的知情权和监督权

根据社会契约理论，公众与政府之间的关系实质上是一种委托代理关系，政府作为受托人有义务履行公众所赋予的受托责任。2010年我国财政支出高达8.9万亿元，财政支出的扩大一方面意味着政府受托责任的扩大，同时也意味着政府运营存在低效率的隐患。社会公众是公共财务资源的主要提供者，有权监督政府使用公共财务资源的效率和效果。但在不完全契约条件下，政府是公共信息的创造者和拥有者，而社会公众处于信息弱势，政府与社会公众之间的信息不对称，使社会公众产生强烈的监督政府行为和获得公共信息的动机。因此，提高公共财政的透明度、尊重社会公众知情权和监督权是政府自愿履行社会契约、强化公共受托责任并实现当代政府存在合法性的有效途径。

（二）财政预算公开是我国民主政治成长的体现

在现代西方，国家的政府预算甚至是向全世界公开的。追溯其历史，1215年的英国《大宪章》就有"不经国会同意，不得加收租税"的规定，而英国议会1689年制定的《权利法案》，开创了限制政府权力，保障人权自由的宪政体制之先河。《权利法案》明确要求，财政与国防预算须由人民同意，否则即为非法。随着民主政治进程的推进，财政预算公开已逐步成为全社会共同关注的话题。我国实行的是人民代表大会制度，在本质上是一种代议制民主政治制度。国家权力机关对政府预算进行监督，体现了"一切权力属于人民"的宪政原则。在此基础上进一步健全民主约束机制，将财政预算在全社会公开，体现了广大人民群众的根本利益，是我国民主政治成长的必然要求。

二、我国"阳光财政"的实施现状及存在的问题

改革开放后，随着国家权力的逐步下放，政府不再直接干预企业的生产经营，相应地国家财政体制也进行了一系列渐进式改革。至上世纪90年代以来，我国借鉴发达国家的经验，开始了探索"阳光财政"的道路。

（一）我国"阳光财政"的实施

中央人民政府1951年颁布的《保守国家机密暂行条例》，曾将政府的财政预决算列为国家秘密事项，1989年颁布的《保密法》废止了这一规定。1995年1月1日施行的《中华人民共和国预算法》，对我国财政预算的管理职权、收支范围、编制、审查与批准、调整、执行、决算、监督、法律责任等方面进行了相应的规定，为财政预算管理的规范化提供了法律依据。从1996年开始，国家审计署每年都会向全国人大常委会提交审计报告，使社会各界更加关注政府的财政透明问题。全国人大常委会要求中央政府各部委，从2000年起在政府整体预算之外单独报告其部门预算。2006年4月，在"第二届中国财富论坛"上，财政部副部长楼继伟表示，政府的公共账目今后将逐步向社会公开。这无疑是政府提高财政透明度的一个重要标志。而2006年开始实施的"金财工程"，力图通过各个业务部门和各个环节的互联互通，对预算编制、预算执行、资产管理的全过程进行实时监测，让财政资金实现阳光下的监管。2007年1月17日通过的《中华人民共和国政府信息公开条例》，首次以法规的形式规定了政府公开信息的责任和义务，从一定程度上推进了财政透明度的提升。此后，政府财政预算公开的步伐逐年加快。2009年10月，广州市财政局公开了市本级的部门预算，公众可以上网查阅114个政府单位2009年的收支计划。尽管本次公开尚不全尽人意，比如老百姓强烈关注的"三公消费"问题仍未露面，但毕竟已迈出了第一步。当年年底，国务院首次为公开部门预算列出时间表，争取3年内实现向社会公开全部部门预算：2010年，在报送全国人大审查的98个中央部门的预算中，有75个公开了部门预算，有18个省（区、市）财政公开了本地区公共财政预算和政府性基金预算；2011年，27个省（区、市）财政进行了公开，20个省（区、市）公开了省直部门的部门预算。

（二）"阳光财政"建设中面临的困难和问题

虽然政府在推进财政预算公开方面做出了一些成绩，但财政透明度的总体水平仍是差强人意。上海财经大学公共政策研究中心对全国31个省级政府的财政透明度状况做了连续三年的跟踪调查和评估，结果表明，财政透明度状况并没有值得欣慰的改观。而对全国各省341个厅级行政机关透明度调查评估结果显示，2011年的平均得分比2010年甚至有所后退。这些都说明了我国的"阳光财政"在建设中还面临着诸多问题。

一是财政信息公开的范围有限。社会委托政府管理的资金可分为三类：一般政府基金、社会保障基金以及经营性的国有资产基金。这三类都是公共资金，应在人大、政协和社会公众的监督下运行，需要将有关信息公开。但实际情况是，信息的完整性存在严重问题，后两类基金基本上没有公开，而第一类也只公开了预算内的部分。比如，地方政府"土地财政"问题，地方土地收入账单引起了社会公众的普遍关注，但即使是财政预算部分的信息也非常笼统。比如，"三公消费"问题，以某市为例，公开的仅是公车购置费、公务招待费和出国经费的总额部分，至于这些消费有无必要，消费标准是否合理，各单位有无超标购置公车问题等，都无从解答。

二是财政信息公开缺乏动力机制。"阳光财政"的提法已经好多年了，但实施起来一直阻力重重，一个很重要的原因，就是利益问题。近年来，各级财政部门在推进信息公开方面尽管采取了积极措施，进行了一系列有益的探索和尝试，但在实际工作中仍存在财政信息披露不足、公开不及时、信息内容不完整等问题。原因很简单，信息公开本身实际上是改变财政资金使用格局，信息公开后社会各方都会表达自己的诉求，在公共决策过程权力结构发生变化的同时，一些政府部门要谋求局部利益或特殊利益就变得比较困难。这是当前我国财政信息公开缺乏动力机制的一个重要原因。

三是财政公开法律制度不健全。我国目前尚没有专门的财政公开法律文件，而现行的财政公开规定大多散见于《宪法》、《预算法》、《税收征管法》、《监督法》、《审计法》、《会计法》、《信息公开条例》等法律法规中，单行的财政公开规定大多为财政部门制定的规范性文件或者地方法规、地方政府规章，这些法律法规对财政公开只是作了原则性的规定，影响了财政公开法律规范的权威性和稳定性。例如，《预算法》作为我国财政预算管理的基本法律，内容过于简单，没有对财政透明作出明确的规定。目前，财政部门信息公开的法律依据主要是2008年5月1日开始实施的《政府信息公开条例》，尽管《条例》对于推进财政预算信息公开，建设阳光财政具有十分重要的作用，但由于《条例》自身的局限性，在财政信息公开的范围、方式、内容以及详细程度等方面规定不够具体，对预算信息公开主体的约束性不强，导致财政信息公开具有明显的粗放性和选择性。

四是财政监督工作不到位。财政监督体系由行政监督与外部监督两大部分构成。行政监督是通过财政部门的财政监督机构和税务稽查机构实现的，这种制度安排的关键是监督权的相对独立和拥有充分的行政监督权的法律保障。行政监督机构的设立虽说从制度上解决了以权力制约权力的问题，但无法解决谁来监督监督者的问题，很难形成有效的监督。而外部监督主要包括立法机关监督、司法机关监督、审计机关监督、社会团体和公众监督、媒体监督等。从目前实际情况看，我国的财政监督主要依赖的是政府的内部监督，比如各级人大监督和审计监督等，但长期以来其监督更多停留在法律的形式上。审计系统的监督应该是目前财政监督体制中最为有力的监督，但由于审计监督实行的是事后追惩制，问题发现时损失已经造成。

三"、阳光财政"建设的路径

随着我国经济的市场化和政府管理的法制化，社会公众对政府财政收支状况的透明度、财政支出的用途、结构及其效果等愈加关注。鉴于对我国"阳光财政"现状的分析，建设"阳光财政"可考虑以下路径。

（一）创建全新的政府治理模式

政府财力的增强和支出规模的扩大，对政府行政管理效率提出了许多新的要求。解决这些问题，涉及到方方面面的改革和制度建设，而创建全新的政府治理模式无疑是最为关键的。对于财政透明问题，早在1998年4月国际货币基金组织（IMF）就通过了《财政透明度良好做法守则---原则宣言》，并制定了指南性质的《财政透明度手册》。IMF《守则》为各国确立公共财政透明度提供了原则性文件。行政体制改革是深化改革的重要环节，它要求对政府职能进行准确定位，要求对政府管理方式进行战略调整。而政府到底应该"管什么"、"如何管"、对其管理绩效如何考评等，是转变政府职能的关键。政府改革的目标，就是要建立一个法治化、道德化、统一化和公开化的效率政府。

（二）加大财政信息公开的力度

财政信息公开是"阳光财政"的重要体现，加大信息公开力度需要从以下四个方面努力：一是尽快实现政府信息公开的法定化。政府信息公开的具体内容、频率、程序等应当由人大来决定，而不应当掌握在政府自己手中；二是明确界定保密与公开的边界，在不损害国家公共利益的情况下，尽可能地向公众公开有关信息；三是进一步拓宽政府信息公开渠道，以更加便捷、低廉的方式让群众获取所需要的信息；四是完善当前政绩考核的方式，将政府信息公开作为考核的一个指标，以此来增强信息公开的动力。

（三）加强财政公开法制建设

推行"阳光财政"，法律保障是最重要的保障。依法行政、依法理财的前提是有法可依、有法必依、执法必严。因此首先要求建立完整的立法体系，通过法律、法规、行政规章制度等形式，明确规定必须予以披露的信息类别、范围，规定披露的载体和时机等，并建立检查监督机制，定期和不定期检查有关公开性法律规定的执行情况，同时将检查结果作为对政府及其工作人员考核的一项重要内容，使其对政府行为产生约束力，从而形成公开透明的财政政策环境和严明规范的财政法制环境，最终达到提高政府工作透明度的目的。

（四）拓宽"阳光财政"的监督体系

针对之前我们提到的行政监督问题，首先应加强系统内部监督，建立健全财政资金运行制约机制。比如：对财政资金分配的监督；对重大专项资金、财政转移支付资金的分配使用管理情况进行跟踪和反馈等，逐步完善内部监督检查制度。在继续加大审计机关监督力度的同时，还应自觉接受人大依法监督和政协民主监督，重视社会公众及媒体监督，建立受理申诉、控告、检举工作管理制度，形成对政府理财的良好的社会监督氛围。