财政税收论文：财政机制问题解决途径

一、引言

财政体制是在中央与地方以及地方各级政府之间划分财政管理权限的根本制度。通常，一国政府往往划分为若干级次，一般都涉及财政体制问题。在我国，除中央政府外还有省、市、县、乡四级政府，因此，如何协调各级政府之间的财政关系，在我国要比在其他国家困难得多（多数国家政府级次为三级），财政体制问题历来是我国财政理论界和实际工作部门研究的重点和热点。但毋庸讳言，自建国以来，在长达60余年的时间里，我国政府间财政管理权限的划分并没有形成稳定的制度安排，总的来看，没有摆脱所谓的"一收就死、一死就放、一放就乱、一乱就收、一收又死、一死再放"的循环怪圈。导致这一现象的根源是什么？即我国财政体制不能在集权与分权之间形成稳定均衡的症结到底在哪里？这是目前财政理论界至今仍然没有给出明确答案的问题。本文拟对此进行分析。

二、特殊的政府间权力划分关系是我国财政体制问题的根源

在我国，地方政府处于双重委托代理链条之中，一方面，其需要对辖区民众及其代表所组成的权力机关负责，由此形成横向的委托代理关系；另一方面，又必须对上级政府负责，办理上级政府交办的事务，由此形成纵向的委托代理关系。在这双重委托代理链条中，地方政府所处的地位和所受的约束条件有着根本区别。一般说，横向委托代理链条是虚的，同级人大对同级政府的监督制约作用往往体现为形式上的，而纵向委托代理链条却是实的，这集中体现为地方主要领导由上级政府和组织任命，上级政府对下级政府官员拥有几乎绝对的权威，通常可用一些可度量的指标考核下级政府官员（姚洋、杨雷，2003）。这意味着在我国，下级政府要听命于上级政府，二者在地位上是不对等的。这种特殊的政府间权力划分关系对我国财政管理体制的设计、选择有着深刻影响，体制运作过程中所表现出的种种问题往往也根源于此。按照公共选择学派的观点，政府部门的从业人员上自政治家下到一般政府公务人员，都是追求自身利益最大化的经济人。这样的观点已为多数研究者所接受并能得到实证检验。但由政府部门的从业人员是利己的经济人是否可以推出政府作为一个整体就一定是自利的经济人？这中间是否有"惊险的跳跃"的确值得思考。本文不打算对此问题予以深究，这里暂且把政府自利看作研究财政体制问题的一个基本假设①，认为每一级政府都是追求自身利益的，即存在明显自利倾向，然后结合我国政府间特殊的权力划分关系，就可以解释我国在长达60余年的时间跨度内，政府间财政管理权限的划分为什么难以形成稳定的制度安排。从历史上看，我国自1949－1979年推行的就是所谓集权体制，这种集权体制严重抑制了地方的积极性，结果导致整个社会资源配置效率低下、经济增长缓慢、人民生活水平长期得不到明显改善①，最终也使中央政府承受了巨大的经济压力②，同时也动摇了中央政府自身赖以存在的"义理性"基础。在这样的背景下，中央处于自身利益考虑也不得不采取分权改革③。我国自1980年开始推行的分权改革，一方面体现为政府对企业的分权：政府提高了国有企业的利润留成比例，承认企业的"四自"地位，同时鼓励非公有制经济成分发展，这可以看做是私人经济部门的分权改革；另一方面则表现为中央向地方放权，在政府间财政收入分配上向地方倾斜，推行各种形式的"包干"办法，强化地方财政收支对应关系，地方多收可以多支，少收要少支，由此调动地方政府的积极性，这可以看做是公共经济部门的分权改革。从改革的结果看，私人经济部门的分权改革有效缓解了中央政府承受的经济压力，保证了中央赖以存在的"义理性"基础；而公共经济部门的分权改革却导致了中央财政收入占全国财政总收入比重的大幅下降，中央政府需承受财政压力④。前者可看做分权改革的收益，后者可看做分权改革的成本，且边际收益递减、边际成本递增，在二者相等的时候，财政分权改革的制度收益达到最大值。随着时间推移，一旦财政分权改革的边际收益开始小于边际成本，那么对中央政府来说，降低财政分权程度，重新走向集权就成为理性选择。不过，在新的历史条件下，中央政府实现集权的方式具有特殊性。首先，私人经济部门的分权改革已不可能再走向集权，因为在国有经济周围发展起来的非国有经济表现出了强大活力，公有产权相对私有产权在生产、提供私人产品方面的比较劣势被充分体现出来⑤，这迫使中央政府不得不深化私人经济部门的分权改革，通过"抓大放小"战略的实施，把国有企业改革推向深入，国有经济所占比例进一步下降，私人经济部门的分权改革走上了"开弓没有回头箭"的道路。其次，公共经济部门的分权改革则与上述不同，一方面，虽然中央在财力分配上向地方做了倾斜，但政府间的权力划分关系并没有发生任何实质性变化，中央仍然掌握着对地方政府的控制权，这使得公共经济部门的分权改革具备走向集权的可能性；另一方面，私人经济部门的分权改革使中央承受的经济压力的减轻导致当初促使中央实行分权改革的动因不复存在，以及公共经济部门的分权改革导致中央承受的财政压力加大，决定了重新走向集权对中央来说也是完全必要的。1994年推行的分税制改革可以看做是我国财政体制改革重新走向集权的标志。分税制本来是市场经济国家处理政府间财政关系所通常采用的制度安排，但在我国却异化为中央政府集权的手段。按照世界银行专家罗伊•鲍尔给出的标准，我国的分税制并不符合规范分税制的基本要求⑥，在具体体制设计及运作过程中表现出诸多问题。在税种划分上，税源比较集中、征管难度比较小、收入量大的税种多划为中央税，而税源比较分散、征管难度大、收入量少的税种多划为地方税，这使得地方在税种划分上处于不利位置。中央为了减轻改革阻力，承诺不侵犯地方既得利益，通过税收返还的形式把中央上划的收入返还地方，但是中央要在收入增量分配中占据有利位置①。由于一定时期存量收入占总收入的大部分，增量收入只占一小部分，中央不侵犯地方既得利益就可以成功利用地方政府官员的届别机会主义行为②而成功实施分税制改革。不仅体制的初始设计呈现集权趋势，在体制运作过程中，中央也不断采取一些集权做法对体制进行调整，比如个人所得税本来划作地方税，但由于收入增加趋势明显，中央就调整为共享税，2002年中央与地方就增量五五分成，2003年调整为中央控制增量收入的60％。1994年分税制改革以及其后的一系列分享规则调整的结果，是中国的政府间财政体制日益"集权"化（袁飞等，2008）。随着财力不断被集中，地方财政特别是基层财政陷入了严重的财政困难，分税制的集权弊端暴露得越来越明显，由此导致了严重的后果：地方政府特别是基层政府的债务负担越来越沉重③。虽然分税制下的体制调整较之以前的体制调整在内容和形式上有所不同，但内在机理却是相同的，都是中央利用自身在政治与行政上的权威地位，拥有调整财政关系的主动权，能够比较随意地变更事权与财权的分配格局（张恒龙、孟添，2007）。综上所述，如果承认政府自利假设，我国特殊的政府间权力划分关系决定了采用"自上而下"分权的思路设计体制难以在我国建立集权与分权相结合、调动中央与地方两个积极性的稳定的制度安排，现实的体制必然体现为在集权与分权之间不断震荡，整个社会为此要付出沉重代价。

三、实现"自上而下"分权向"自下而上"授权的转变是解决我国财政体制问题的根本出路

从理论上讲，在不同级次政府间划分财政管理权限，实现集权与分权之间的均衡，有两条思路：一是从集权开始，即权力首先掌握在中央，然后通过"自上而下"分权，不断在集权中加入分权因素，从而最终实现集权与分权的均衡；二是从分权开始，通过"自下而上"授权，不断在分权中加入集权因素，进而实现集权与分权的均衡。两者孰优孰劣需要加以对比分析。如果假定政府是利他的，追求社会公共利益最大化，则无论是"自上而下"分权还是"自下而上"授权都会在集权与分权的边际收益相等的点实现均衡。但如果政府是利己的，则"自上而下"分权与"自下而上"授权对政府间财政管理权限划分的影响则是不同的。采用"自上而下"分权的思路，权力首先掌握在中央政府手中，政府间财政管理权限的划分取决于中央政府的意图，则中央政府为了实现自身预算规模最大化，财权的下放将是不充分的，从而使体制呈现比较明显的集权色彩，从社会的角度看，这会使集权的边际收益小于分权的边际收益，进而导致效率损失。如果采用"自下而上"授权的思路，权力首先掌握在基层政府手中，政府间财政管理权限的划分取决于基层政府的意图，那么基层政府为了实现自身预算规模最大化，其授予高层政府的财权也将是不充分的，这会使体制呈现比较明显的分权色彩，使分权的边际收益小于集权的边际收益，进而也导致效率损失。既然划分政府间财政管理权限的两种思路都导致效率损失，那么理性的做法自然就是比较两种思路所导致的效率损失的大小。如效率损失相同，则两种思路就是无差别的；如一大一小，则应选择效率损失相对小的思路。在比较两种思路所导致的效率损失孰大孰小之前，首先需要明确政府的性质。通常，政府作为管理社会公共事务的机关，是民众选出的权力机关的执行机关，需要对权力机关负责，接受权力机关的监督，事实上就在民众---权力机关---政府三者之间形成一个委托代理链条。民众是委托人，政府是代理人，代理人要为委托人服务，要实现委托人利益目标的最大化；但是委托人和代理人的利益目标并不完全一致，代理人对自身利益目标的追求有时候会损害委托人的利益，这就产生了委托代理问题，因此，通常委托人都会对代理人的行为进行监督，以促使代理人按照委托人利益目标最大化原则行事。而委托人对代理人行为监督的有效程度和委托代理链条的长短有直接关系。一般来说，假定其他条件不变，委托代理链条越长，环节越多，则委托人和代理人之间信息不对称的程度越高，代理人的行为越是得不到有效监督，代理人越有可能通过损害委托人的利益来谋求私利①。就政府间财政管理权限划分来说，在集权与分权之间实现均衡，保证二者的边际收益相等，是符合民众的利益、愿望和要求的，采用"自上而下"分权所导致的过度集权和采用"自下而上"授权思路所形成的过度分权，都与作为代理人的政府的自利行为有直接关系，从而都损害委托人利益。因此，作为委托人的民众必然要对政府的自利行为进行监督、调整。但是，在"自上而下"分权思路下，中央政府所受到的来自民众的监督力度相对较弱，因为民众要层层推选出自己的代表，组成不同级次的权力机关，然后才能由最高层次的权力机关监督制约中央政府的行为，这一委托代理链条长，涉及环节多，以致中央受到的来自民众的监督制约力度较弱，这会使其自利的行为难以得到纠正，这意味着采用"自上而下"分权思路来处理政府间财政关系会使体制集权的程度偏离集权与分权最佳均衡点的距离较远，或者说由于过度集权而使集权的边际收益小于分权的边际收益而导致的效率损失会比较大。而采用"自下而上"授权的思路处理政府间财政关系，虽然基层政府处于自利也想把尽可能多的权力掌握在自己手中，但基层政府的这一自利行为会受到来自民众的强有力的监督和制约，毕竟，由基层民众选举出权力机关来监督基层政府这一委托代理链条较短、环节较少，基层民众与基层政府之间信息不对称的程度比较轻，从而会促使基层政府为实现公共利益最大化而不得不把相对多的权力授予高层政府，也就是说，按照"自下而上"授权的思路处理政府间财政关系，可能导致分权过度，但会使体制偏离集权与分权最佳均衡点的距离较近，或者说由于过度分权而使分权的边际收益小于集权的边际收益所导致的效率损失较小。由此可见，实现政府间财政管理权限合理划分，实现集权与分权的均衡，应该采取"自下而上"授权的思路，而不应采取"自上而下"分权的思路。

四、实现"自上而下"分权向"自下而上"授权转变的路径

笔者认为，要实现"自上而下"分权向"自下而上"授权转变在短时间内是难以彻底实现的。对此可通过一个简单的模型②加以说明。该模型有如下假定条件：第一，λi表示由"自上而下"转向"自下而上"的制度变迁过程中财政分权的程度。λ缀［0，1］，λ＝0表示计划体制下高度集权的财政统收统支状态，λ＝1表示"自下而上"授权的体制，是理想的财政分权状态。我国财政体制的变迁可以描述为λ从0到1的过程。如果在非常短的时间内从0过渡到1为激进式改革，而通过较为长期的过程从0过渡到1则为渐进式改革。第二，假定基层政府辖区内民众的福利水平取决于公共服务水平，而公共服务水平又取决于财政分权的程度，随着财政分权程度的提高，公共服务水平提高，但边际服务水平递减。可设基层政府辖区居民的效用函数为UL＝λα，α缀（0，1）。第三，假定整体经济绩效也是财政分权程度的函数，在λ缀［0，1］时，经济绩效函数可以表示为G＝cλα，α缀（0，1），c为大于0的常数，表示经济绩效函数和基层政府辖区居民的效用函数有线性关系，为简单起见，假定C＝1，也就是经济绩效函数和辖区居民效用函数有相同的表达式，这并不影响分析的结论。对高层政府来说，实现由"自上而下"向"自下而上"制度的变迁会使其降低对基层政府控制的程度，这对追求权力最大化的高层政府来说，会带来负效用，可以把这种负效用表示为：UHN＝-λ（a1／k-a）。a是大于1的常数，k表示高层政府对处理协调政府间财政关系规律的认识程度，k缀［0，1］，k趋于0表示高层政府对协调政府间财政关系的规律或知识一无所知，尚处于自利对任何形式的财政分权都无法容忍，坚持"统收统支"的体制绝对不动摇，也就是说，此时实行财政分权对高层政府造成的负效用趋于无穷大；k＝1表示高层政府完全认识和理解协调处理政府间关系的规律和知识，此时实现"自下而上"的体制不会带来任何负效用，高层政府认为这样做是理所当然，是适应客观规律要求的必然选择。同时，由于实行财政分权有助于调动基层政府的积极性，有助于提高公共产品供给效率，有助于实现公共服务均等化和提高基层政府辖区民众的满意程度，所以这也可以给高层政府带来正效用。假定该效用和基层政府辖区居民的效用正相关，并且受高层政府对协调政府间财政关系规律认识程度的影响，可记为UHP＝bkλα，b为大于1的常数。由此可以得到高层政府总的效用函数：UH＝-λ（a1／k-a）＋bkλα。在计划体制下，高层政府关于财政分权必要性的认识很少，假定k0趋于0，此时分权改革会导致高层政府负效用趋于无穷，因此其不可能推进分权改革。但随着高层政府对高度集权体制本身以及集权体制下经济绩效的反思，随着对别国模式观察的逐步深入，高层政府会逐渐积累起对财政分权必要性的认识ki，这样政府间财政分权制度会变迁到λi阶段。此时高层政府获得的效用为UHi＝-λ（a1／ki-a）＋bkiλiα＞0。此时，如高层政府要进一步推进改革，使财政分权制度达到λi＋1阶段，则必须使预期的效用满足如下条件：UeHi＋1＝－λi＋1（α1／ki－α）＋p（λαi＋1－λαi｜ki）bki｜λαibki≥UHi其中，p（λαi＋1－λαi｜ki）表示高层政府关于协调政府间关系规律性的认识由ko增长到ki时，高层政府预期制度由λi演进到λi＋1时，经济绩效能从λα增加到λαi＋1的概率。为简化分析，不考虑制度改革失败所遭受的损失。由上式可知：当且仅当p≥（λi＋1－λi）（α1／ki－α）／［（λαi＋1－λαi）bki］时，高层政府才会主动把制度从λi推进到λi＋1。但是，当高层政府对协调处理政府间财政关系的规律性认识很不充分的时候，即当ki的值非常小的时候，（α1／ki－α）／bki非常大，因此，如果不等式能够成立，唯一的条件是λi＋1－λi非常小。这表明，在高层政府关于协调政府间财政关系规律性的认识很不充分的时候，制度的改进余地非常小，由于UHi是关于λi的凹函数，因此当高层政府对制度变迁必要性缺乏足够认识的时候，其制度供给的最大推进程度为：λ*i＝argmaxUHi＝［bki／（α1／ki－α）］1／（1－x），很明显，当ki非常小的时候，λ*i是非常小的正数。此时制度演进非常缓慢。

但制度演进缓慢并不意味着制度变迁要进入制度锁定状态。在我国目前政府间权力划分格局下，地方政府特别是基层政府对体制设计的集权倾向难以产生直接的实质性影响，因为其必须对中央政府或高层政府负责。在明确知道中央政府或高层政府具有集权偏好的条件下，地方政府包括基层政府的领导人不会冒着牺牲自己仕途晋升机会的代价直接向中央政府、高层政府提出分权要求。但是地方政府相对中央政府所具有的比较优势是不能否认的，其毕竟直接面向辖区民众提供地方性公共产品，中央政府可以采用各种指标来考核地方政府行为的有效程度，但是信息方面的劣势使之不可能对地方政府具体提供公共产品的过程和方式、方法有准确的了解，这就为地方政府特别是基层政府采取各种机会主义行为提供了条件。现实中，地方政府特别是基层政府的机会主义行为已经表现得十分明显，比如，为了完成中央政府或上级政府所要求的GDP增长率、基础设施供给水平等各项考核指标，为了使自己的指标完成情况超过与自己有竞争关系的其他地方政府，地方政府间的竞争行为已出现严重异化，为吸引投资，它一方面提供高标准的基础设施和服务，另一方面向投资者提供全面的税收优惠，这自然加大财政收支压力。虽然中央要求地方财政收支必须保持平衡，但地方政府特别是基层政府都通过或明或暗的渠道举借了大量债务，由此加大地方政府的债务风险。只要中央政府相对地方政府、高层政府相对基层政府在政府间权力划分中所具有的优势地位不进行调整，体制设计中的集权倾向没有实质性改变，那么地方政府的债务风险就会呈日益严重的趋势。地方政府债务风险的累积最终要超出地方政府自身的承受能力，从而转化成全国性财政风险而影响到中央政府自身的利益。这种债务风险的倒逼机制最终会迫使中央政府对政府间权力划分关系做出实质性调整，承认自己在监管地方政府行为方面所具有的劣势和地方权力机关在监管地方政府行为方面所具有的比较优势，进而对公共权力的分配格局进行调整，由目前侧重纵向的从高层政府到基层政府的委托代理转向侧重从基层人大到基层政府的横向委托代理，强调一级政府对同级人大负责，地方政府的相对独立性将会增强。由于地方政府在提供受益超出其辖区范围的公共产品方面并不具有比较优势，所以其处于实现自身利益最大化的要求，会"自下而上"授权，由此仍然可保证中央政府的集中统一领导地位。