财政税收论文：税收增长与地方财政问题研究

 1994年的分税制改革,在理顺中央与地方政府间的财政关系,增强国家宏观调控能力,提高中央财政收入在财政总收入中的比重方面成效显著。2005年"两会"郑重提出取消农业税,这对农民、农业以及农村发展是件好事情。然而,县级以下的财政状况,尤其是一些落后地区更加捉襟见肘,严重制约着地方经济的发展。

一、中国税收增长的基本情况

(一)近年来税收高增长情况

1994年分税制改革后,我国税收收入以年均18.3%的速度增长,税收收入增长较快,宏观税负稳步提高。2007年,全国共入库税款49449亿元(不含关税、耕地占用税、契税,未扣减出口退税),比上年增长31.4%,增收11806亿元。税收总收入和增收额双双实现历史性突破,其增幅就远超过1993年4255亿元全国税收收入的总和(见图1)。

(二)税收持续增长的原因分析

1.经济持续快速增长。1998年以来,我国实际GDP以年均8.21%的速度持续增长。特别是我国正处于工业化时期,产业结构快速升级,企业效益明显提高,为税收高速增长打下了坚实的基础。

2.对外贸易快速增长。2004年,我国对外贸易出口总额11548.2亿美元,同比增长35.7%。这为关税和海关代征的消费税和增值税的大幅度增长提供了税源保证。

3.征管水平的提高。自推广实施"金税工程"以来,我国的税收征收率已由1994年的54.3%上升到2003年的66.74%,税收的征收质量和效率也不断上升。影响税收增收的因素有两项:一是税制结构,有一部分税种是实施累进税率制度,比如个人所得税,工资薪金所得税是实施九级超额累进税率,收入越高,相应地缴税也高,个人工商户生产经营、承包承租收入所得税是实行五级超额累进税率;二是税收征管质量进一步提高,提高了征收率,税收也就提高了[1]。

4.受政策性的因素影响。税费改革后,部分非税收入转化为税收收入或被取缔后,直接增加了税收收入或增加了税基,如2007年车辆购置费改为车辆购置税后,仅这项收入就以年均28.57%的速度增长,2004年收入达到533.9亿美元。2004年的税收收入中有一些一次性因素,如在审计部门依法审计的促动下,一些地区税务部门加大工作力度,清缴了不少缓税、欠税。

二、中国分税制下地方财政困难的原因分析

(一)政府财政职能转换不到位

发展经济、开辟财源被政府尤其是多数地方政府作为首要职责,而社会公共服务却被置于其次。由于用于公共服务的资金不足,不少地方政府直接筹划和投资竞争性领域项目缺口较大、矛盾尖锐。财政没有从它"越位"的领域完全退出,进入它"缺位"的领域。一些地方政府陷入了财政资金短缺-投资培植财源-投资失败-资金短缺-债务沉重-财政状况恶化-再投资培植财源的怪圈。据调查,我国县乡财政债务有相当一部分是因为政府投资开办企业亏损而累积起来的。受计划经济时期财政的影响,我国支出结构呈现出"两高"和"两低"的特征。两高之一是经济建设费高,2003年全国财政总支出中,经济建设费所占比重是28.04%①,仍是各类支出中占比最高的(其中基本建设支出占预算总支出的13.91%);另一高是事业费支出比重高,2003年事业费支出占总支出比重19.65%,是各类支出中占比第二高的。这两类支出占据了财政总支出的一半还多。"两低"之一是预算内用于社会抚恤和社会福利(包括离退休费)的支出低,它只占全部支出的3.58%;另一低是支援农业支出占总支出的比重为6.25%[2]。

(二)基层政府机构臃肿

我国有关法律对县乡政府机构设置的审批程序没有严格规定,造成机构设置随意性大,机构和人员不断膨胀。据国家统计局对1030个小城镇的调查,每个镇的机构一般都在30~40个,镇属机构的干部人数平均为158名,每40个农民就养1个乡镇干部。减免农业税使农民负担有所减轻,但如果不能尽快解决基层政府的收入来源,农民负担还会反弹。其原因是县乡政府职能转变滞后,机构膨胀,人员臃肿,财政管理水平低,主要表现为:一是包揽了过多经济管理职能,有的把财政资金投入到竞争性领域,直接兴办企业,往往是亏损或形成高额负债,而必须由政府提供的公共产品和服务又没钱保障;二是不顾条件大搞"政绩工程"、"形象工程";三是党政机构设置要求上下对口,导致县乡机构臃肿,财政供养人口失控。

(三)经济基础薄弱造成税源不足

调查研究发现,欠发达地区县乡经济总量明显偏低,二、三产业规模小且发展滞后,以单一、传统农业为主的财源结构导致财政收入绝对规模小,财政收入增长缓慢。近年来,国家已经不再用高价收购的办法鼓励粮、棉、油的生产,传统种植业的盈利水平已经非常低下,这导致农民收入徘徊不前,并间接制约了县乡财政收入的增长[3]。传统农业受到自然条件和市场的双重约束,其收益水平波动很大,从而导致财政收入的不稳定。同时,上级各项投入大幅减少。一是国家对县乡两级的各项计划内基本建设投资大幅减少;二是各大专业银行对县乡两级的银行贷款大幅减少;三是财政周转金停止投放。县域经济发展缺乏足够的资金支持,造血功能弱化。特别是中西部县乡财政的经济基础是农业和农村经济。受粗放型、产量型的传统农业发展模式和以农业为主要产业,非农产业低水平发展的农村经济结构制约,县乡财政收支矛盾紧张问题长期以来一直存在。

(四)区域经济发展不平衡

1.受国家经济结构政策调整的影响。1980年以来,国家先后制定了旨在促进沿海地区经济发展的政策、法律和法规,集中体现了中国在经济特区对海外投资者的政策优惠,经济发展战略的转变引起了全国经济发展战略重点的空间转移。绝大部分的外商投资集中在东南沿海地区。截至1999年底,我国实际利用外商直接投资85.75%集中在东部发达地区①,其中广东为28.25%,江苏为12.13%,福建为9.78%,上海为8.19%,而西部落后地区仅占5.48%(不包括广西则只有3.39%)。外商投资地区分布的这种高度不平衡性,给各地区资本形成、扩大出口和经济增长产生了不同的影响。据2004年财政部地方财政分析资料显示,2003年,东部发达地区的全社会固定资产投资占全国比重为53.8%,而西部落后地区平均只有19.9%。随着对外开放的不断推进,大量的外资引入,导致了东部地区的高资本形成率,带动了本地区的经济发展。特别是对中西部地区的经济发展带来了不小的影响。

2.财政分权体制存在缺陷。在1994年前后,中央和地方的财政收入和支出的比例明显不同。在1994年分税制改革以前,地方政府占财政收入绝大部分,地方政府都有着自身的经济利益,因此,由于东南沿海地区享受着优先发展的政策优势,从而导致了富的越富、穷的越穷的自我循环的"怪圈"[4]。1988年地方财政占全部财政收入的67.1%,到1993年分税制改革以前的最高值为78%。而在1994年分税制改革以后,地方财政收入比重不断下降,截至2004年,地方财政收入只占全国财政收入的45.1%。相比之下,可以得出地方财政收入所占比重在1993-2004年间下降了32.9%。而地方财政支出所占比重却不断增大,1988-2004年地方财政支出比重增长11.2%。对于西部经济欠发达地区来说,财政收支矛盾日益明显。一方面,地方政府由于地方经济不发达,地方财政收入水平十分低下,在分税制改革以后财政收入向中央集中,致使地方财政收入增长速度缓慢。另一方面,地方政府在分税制改革后,事权没有界定在多大程度上省级以下政府特别是县级政府来承担,现在实际上却要求地方政府负责。在中西部地区,目前层层向上集中财力的财政体制下,县乡财政困难已经成为一个突出的难题,财力增长后劲明显不足。

三、中国分税制下地方财政解困的对策

(一)统一事权与财权,合理划分财政收支范围

财权和事权对称是完善分税制财政体制的基础和各级政府履行职能的保证。

1.明确各级政府之间的事权,全国性事务由中央政府管,地方性事务由地方政府管,跨区域的事务由中央协调,与受益地方共同承担。对于以农业为主的地区和中西部地区来说,取消农业税后,中央应加大对其转移支付的力度,以维持基层政府机关的正常运转。

2.合理划分各级政府的财权,各级政府应该有自己大宗的、稳定的、与自己事权相对应的税种。由于我国省级以下,特别是县乡没有自己固定的税种和稳定的收入来源[5]。因此,在中央宏观调控下,适当地赋予地方政府必要的税种开征权,提高基层政府可支配的财力。

(二)精简机构,节约开支

"支大于收"是基层财政困难的主要表现,解决此问题的关键要节约开支,而县乡机构"瘦身"已成必然。因此,我们可以考虑以下几方面的改革:1.以法律设置县乡政府机构及其人员编制,减少机构数量。人员编制按照人事部门核定的定员定额标准,清退分流超编人员。2.因地制宜制定科学的官员业绩考核制度,突出地方特色,将决策的科学化、民主化作为考核的重点,促使基层政府官员认真解决老百姓遇到的困难和问题,营造老百姓真正满意和拥护的政府。3.制定问责机制,切实科学依法规范县乡财政行为[6]。

(三)调整经济结构,促进地方经济持续发展

农村税费改革使得基层财政困境凸显,中央政府已有所认识并加大了农村税费改革专项转移支付力度。从2006年开始,财政每年将安排1030亿元资金用于支持农村税费改革的巩固完善,其中中央财政每年将通过转移支付补助地方财政780亿元。为了保证农村公共产品的供给,有效化解基层财政的困境,地方政府首先应该增强服务意识,提供良好的外部环境,支持企业技术改造及重点项目建设,并加大对一些有发展前景的中小企业的政策扶持力度;其次扶持高产、优质、高效农业的发展,推广农业技术应用和农业产业化发展。

(四)化解基层债务风险

1.出台处理地方财政债务的相关政策:如财政周转金死账、呆账的核销处理政策;粮食政策性亏损县级财政无力弥补部分的核销处理政策;农村不良债务化解政策,尤其是农村合作基金会。

2.适当地给予各地债务化解的创新空间,提高县乡政府的积极性。

3.对因上级政府转嫁负担形成的债务,给予必要的资金援助。

4.建立财政风险防范机制。重视提高政府债务使用效率和效益,政府及有关部门要增强债务风险意识和偿还意识,建立偿债基金或偿债准备金。