财政税收论文：推进农业科技改革发展的财税机制

 农业科技创新是发展现代农业的客观需要，更是促进农产品竞争力增强、农业增效和农民增收的关键性措施。经过50多年，特别是近20年的发展，中国的农业科研工作按照面向经济建设、高科技研究及其产业、基础性研究等三个层次，取得了一些成效，科研单位科技资源得到优化、新型学科建设取得进展，科研人员积极性得到提升，有力地促进了农业和农村经济全面发展。然而，在农业科技创新发展进程的推进中，也产生了一些不容忽视，需认真加以解决的问题。因此，应根据国情，结合农业科技发展的基本情况完善相关政策，促进农业科技创新，与财税政策形成良性互动关系。

一、我国农业创新发展过程中面临的问题及原因

（一）激励农业科技创新的财税政策设计不够合理，缺乏系统性、导向性和前瞻性

1.激励政策没有形成健全的政策体系。现行税收激励政策是90年代以来，国家税务总局以文件形式组成的。这样散乱的税收激励政策难以发挥政策的协同效果，难以起到长期的激励效应。每一项税收激励政策都是针对单一环节、单一问题、单一取向而独立存在的，并没有从科技创新活动所要经历的运行机制形成环环相扣、相互衔接的完整体系。

2.激励政策未能形成科学的激励机制。目前国家税务总局按税种分设不同的政策管理机构，分别管理不同税种的税收政策，导致不同税种中的税收激励政策缺乏内在有机协调，没有从各个税种之间的内在联系和税收优惠形式特点成为一个有效的机制。

3.限制性和特惠性的激励政策多，开放性和普惠性的激励政策少。现行的农业激励政策多为针对科技发展过程中的具体情况而出台的解决个案问题，指向特定农业机构和单位措施，而且许多税收激励政策都附加限制性条件，且标准不一，重视身份特征，忽视内在属性，不能使所有的科技项目，所有的创新活动普遍得到扶持，也没有形成长期有效的制度化规定，往往是一时有效，长期则作用弱化，激励不足。

（二）激励政策监管力度较弱，缺乏跟踪绩效机制

我国财税政策实践中多年来存在的一个较为突出的问题是，对实施前的政策的研究和制定比较重视，而对实施后的政策的跟踪管理、效益评价、目标考核等管理和研究工作却较为忽视，农业技术进步激励政策也不例外。从管理的角度来看，目前对农业技术进步优惠政策的管理还主要停留在对优惠对象是否符合优惠条件的审核这一环节，对受惠对象在受惠后的目标考核等环节的管理较弱。农业机构和科研单位享受减免税款的使用和监督管理没有跟上，导致一些农业机构和科研单位使用上的随意性，没有将有限的资金投到技术进步和技术创新方面，失去了优惠政策的真正意义。

（三）农业科技项目管理尚需完善

首先，政府宏观调控能力有限，对科技项目管理过细过长，对科研项目的每个课题和子课题的目标、技术路线以及参加人员均列入管理，影响科研人员的积极性。其次，科技立项与评估体系存在不足，科研成果评价缺乏客观公正的评价体系和科学的评价方法，导致大部分科研人员仅仅追求论文、评奖，忽略科技成果的配套、转化和应用，在项目设计上过分强调"高和新"，众多科研选项远离农民和农村，重大突破性、具有自主知识产权的成果少，对农业和农村经济发展的引领作用不充分，难以适应新时期农业和农村经济发展对科技的需求。

二、加大财税扶持力度，促进农业健康发展和科技创新的职能定位和政策选择

（一）致力营造农业科技创新的政策环境

1.转变科技创新观念。

一要有自主创新的紧逼感，克服坐等农业科技自主创新，以为自主创新投入大，风险大，现在没有实力进行自主创新，要等到未来经济实力更加强大了再来抓自主创新的消极思想。自主创新是全方位的，经济发展水平高时可以做，经济发展水平低时同样可以做。大科研单位和企业可以做，小科研单位和企业也可以做，而且许多农业专利技术都是依靠自主创新从小成长为大技术的。二要克服以市场换技术，以引进技术作为技术进步的思想。真正的先进农业技术是不可能靠引进来的，应根除急功近利为增长而增长的短期行为，摒弃简单的规模扩大的粗放式经济增长模式，加快农业和农村经济发展从资源依赖型向技术创新型转变，从初级产品向精深加工和高附加值产品转变，走新型现代农业发展道路，实现从农业大国向农业强国转变，农业技术自主创新是关键环节与核心支撑。

2.强化政府公共服务，放松管制。

在市场经济体制下，必要的政府管制是不可少的，但过多过乱的政府管制必然扼杀农业自主创新活力，因此必须转变政府公共治理思路，强化政府公共服务职责，尽可能减少对农业经济活动不必要的干预。要通过立法规定，凡是法律没有明确禁止的活动都是可以自由进行的经济活动，科研单位和企业可以根据自身情况决定从事什么样的经济活动，而不需政府审批、许可，只需到政府备案、登记就行了，为农业技术创新活动创造自由的政策环境。

3.完善科技管理政策，建立科学、规范、高效的农业科技创新管理机制和体制。

在宏观管理上，确立行业主管部门对农业科技创新进行宏观协调和指导的主导地位。有效集成中央、地方等个方面的资源，把集中力量办大事的制度优势与市场资源配置的基础性作用有机结合起来，实现跨学科、跨地区联合攻关，促进重大技术突破。再者，政府应统筹发展规划、加强宏观协调，营造有利于自主创新的政策环境；要完善专家的咨询与决策制度，实现管理和决策的专业化与科学化，实行"一次评审，分期检查，长期投资"的策略，完善公众共享的项目信息库和专家沟通机制，有效解决重复立项以及少数人多渠道申请项目等问题，逐步建立和完善科学、合理的"三公"评审机制。同时，完善知识产权保护制度。研究推进农业科技进步、农业科技成果转化等有关法律制订，有效激励自主知识的形成。并且加强执法，坚决查处和打击各种农业知识产权侵权行为，维护和支持农业科研机构和科技工作者的各种合法权益，为农业科技自主创新创造良好环境。

（二）持续增加农业科技投入，实现投入的根本性转变

在投入方式上，实现中国农业科技投入稳定持续地增长，坚持中央财政的投入主体地位不动摇和中央财政投入总量稳定增长的决心不动摇。与此同时，地方建立农业科技投入总量稳定增长的财政机制，处理好公益性研究和市场性引导的关系，大部分经费采取稳定支持和竞争择优方式支持公益性领域长期开展研究。此外，要充分发挥财政税务政策促进科技进步的作用，借鉴国外科技经费筹措和运转的经验，积极引导社会资金参与到农业科技创新中。在投入方向上，国家对农业科技投入的产出，主要是国家农业科技创新与农业生产公共需求和公众利益所必需的公共服务资源。在构建这些公共服务资源平台的基础上，务必防止"重建设、轻运转"的投入倾向，充分提高公共服务资源的利用效率和价值。此外，还要在若干关键性领域实施国家农业科技创新的重大专项，围绕农业发展的重大战略需求，建设若干学科交叉、综合集成、机制创新的国家中心、国家实验室、国家重点实验室、国家工程实验室以及部门重点实验室、农业物改良中心等。以农业科技创新平台为依托，组织实施重大自主创新项目，加大对农业基础研究和前沿技术研究的支持力度。

（三）强化税收立法，提高税收立法层次，增强自主创新税收政策的稳定性与连续性

一是将目前多数由国务院颁布的税收暂时条例提交全国人民代表大会立法，以法律的形式颁布出来，营造依法治税的基础平台。二是将目前国务院、科技部、财政部、税务总局等部门颁布的有关农业自主创新的财政、税收、金融、进出口等政策文件进行系统梳理，广泛调研，深入研究，全面评估的基础上形成农业科技创新的公共政策激励法草案，提交全国人民代表大会立法，全国人大通过后颁布实施。通过立法，根除政府各部门在自主创新政策上的各自为政，减少政府各部门利用政策多变寻租的空间，降低自主创新政策的交易成本，既增强农业自主创新公共激励政策的稳定性与连续性，又可以形成公共政策的合力，提高农业自主创新公共激励政策的激励效果。

（四）运用税收优惠鼓励农业科技创新研发

农业科技投入不足已成为影响我国企业自主创新的重要因素之一。除受财力限制外，由于农业技术创新具有投入大、风险高、研发周期长、地域性强、推广速度慢、创新产品公益性强、外溢性大和知识产权保护难等特点，使得吸收社会投资资本比较困难，这是制约农业技术创新的一个大问题。

1.运用税收优惠鼓励社会资金加大农业科技投入、降低开发风险，完善农业科技的风险投入和分散机制。

借鉴发达国家经验，针对我国的实际情况，可实行以下优惠政策：实行"科技开发准备金"制度，允许相关研发企业按一定比例提取农业科技开发准备金，用于技术开发、技术培训、技术革新和引进研究设施等；对于当年的研发费用，除了准予当年税前加计列支，还可对比上年新增的费用给予一定的税额扣除，农业科技投资税收抵免优惠政策等，广泛敞开吸纳民间资本参与到农业技术创新中。

2.运用税收优惠鼓励相关研发企业自主创新人才的引进与培训。

在个人所得税制中规定纳税人本人及家庭成员支付的教育学费、进修培训等教育费用允许作为可扣除费用在个人所得税前全额列支；鼓励企业对有突出贡献的科技骨干实行股权激励，支持企业引进科技人才。

3.运用税收优惠鼓励农业科研成果转化。

首先，对农业科研成果拥有者转让科研成果给予所得税等方面的优惠。具体地说，是对"四技"即农业技术转让与技术转让有关的技术咨询、技术服务、技术培训收入，不受项目范围的局限，均可免征营业税和企业所得税，对个人转让农业技术取得的收入给予个人所得税优惠。其次，对农业科研成果的购买者给予税收优惠。对购买农业科技成果的费用允许增值税抵扣，对应用购买的农业科研成果取得的收益给予所得税优惠。

（五）建立和完善农业自主创新政策

执行情况的绩效评价制度，强化监管税务部门要对相关研发企业享受农业科技创新税收政策的执行情况进行追踪问效，以提高税收政策的执行效果。对认真执行农业科技创新税收政策，执行效果显著的企业要进一步加大税收政策激励；而对税收激励政策只是作为避税途径，而不是真正作为提高农业科技创新能力导致政策执行效果差的企业，要取消其继续享受农业科技创新税收政策的资格，并追缴以前年度享受科技创新税收政策而少纳的税款。对于农业科研部门的经费拨款，取消现行"基数加增长"的预算资金分配方式，实行绩效预算制度。根据农业科研部门的绩效来配置预算资金，实现财政资源在农业科研部门间的合理配置，确保财政资源的有效使用，从而迫使相关部门提供更好的科研成果与服务，充分发挥财税政策促进农业科技创新的作用。