财政税收论文：涉农财政税收政策缺陷分析

 1引言

我国"三农"问题严峻,农民权益没有保障,已经引起社会各界的普遍关注。究其原因,除受人口多、耕地少、农业生产力落后等国情的制约外,主要还是体制、政策造成的。建国初期,国家为了实现工业化,确定的农业政策目标是:发展农业生产,集中农业剩余,为完成现代工业积累提供资金,创建现代经济发展的基础。改革开放以后,在产业政策上明确地将农业列为国民经济发展的三大战略重点之一,但就农业投入与农业生产发展的需要相比,"取"大于"予"的格局尚未打破。涉农政策很多,现重点分析涉农财政税收政策存在的不足,以便为政府进一步完善涉农财税政策提供参考。

2涉农财税政策存在的问题

2.1财政支农资金投入数量偏低

最近几年财政用于农业的支出绝对数量虽有所上升,但其占财政支出的比重并不高,大大低于历史上的较高水平(1964年为17.01%,2001年为7.71%),并且该比重呈逐年下降的趋势。同发展中国家相比,这一比重也是偏低的。发展中国家财政对农业的投入占财政支出的比重一般保持在10%左右,像印度、泰国、巴基斯坦等国在15%以上,大大高于我国的水平。另外,支农支出发展速度较慢。目前我国支农支出没有出现与财政支出同步发展的态势,支农支出发展速度慢于财政支出发展速度,平均每年慢3.35个百分点(根据《中国统计年鉴》2003年数据计算)。国家对农业的投入相对较少,使得农业发展所需的资金得不到满足,特别是农村基础教育、卫生和公共设施等必须公共物品的资金严重不足。这样必然会变相给农民造成极大的负担。

2.2支农资金结构不合理

目前,财政支农支出项目主要有支援农村生产支出和农村水利气象等部门的事业费、农业基本建设支出、农业科技三项费用和农村救济费等。自1994年财税体制改革以来,支农支出有一定增长,平均每年增长14.98%,其中农业基本建设支出、农业科技三项费、农业事业费每年的平均增长速度分别为25.35%、21.77%、15.33%(根据《中国财政年鉴》2002年第362页资料计算)。但财政支农资金结构不尽合理(详细数据见表1)。

2.2.1用于农业事业费比重大,且有上升的趋势

农业事业费增长速度虽慢于农业基本建设支出、农业科技三项费用的增长速度,但其绝对数额大,占支农支出比重较高,并且逐年呈上升趋势。对于农业事业费内部分配结构也有失偏颇,人员机构经费增长较快,业务经费增长缓慢,形成一种"有钱养兵,无钱打仗"的局面。从而使农业事业的发展面临着资金短缺的困扰。

2.2.2用于建设性支出比重较低

用于建设性的支出比重不高,并且大多用于社会效益显著的大中型建设项目,而农业、农民能够直接受益的中小型基础设施建设项目的比重则较低。

2.2.3农业科技投入严重不足

农业科技三项费用增长速度较快,但因被安排的绝对数额小,其占支农支出的比重过低,1994~2000年间平均为0.69%,远远无法满足现代农业对科技进步的需求。同其他国家相比,我国对农业的科技投入水平不仅低于发达国家,甚至低于发展中国家。如农业科技投入占农业总产值的比重,我国约为0.25%,发达国家平均为2.37%,发展中国家平均为0.7%~1%[1]。

2.2.4农业补贴目标错位

WTO规则把农业国内支持政策主要划分为"绿箱政策"和"黄箱政策"两部分。对无扭曲或最小扭曲效应的支持政策被纳入"绿箱",免除削减承诺;而最具扭曲效应的支持政策被称为"黄箱",需要分阶段消减。"绿箱政策"主要是政府对农业提供"一般服务"补贴和粮食安全储备补贴。"黄箱政策"主要有两种:一种是粮、棉政府定价收购及保护价收购。这方面在总体上实际处于负保护状态。由于我国长期以来一直实行的是农业支持工业发展的产业政策,国家宏观政策是向工业和农产品消费者倾斜,形成政府对农业部门的征税政策,即不仅没有给农民以价格上的支持,反而以低于国际市场价格的国家干预价格,拿走了属于农民的利益。另一种是农业生产资料价差补贴。这部分补贴的直接受益者是农业生产资料的生产者,农民则不一定受益。对农业生产资料的补贴,一般情况下会降低农产品生产成本,增加农产品产量,但由于需求弹性一般小于供给弹性,农民从增产中获得的净收入不一定能弥补由于价格降低所造成的净收入损失,也就是说单纯运用对农业生产资料的补贴,可能会减少农民的收入[2]。这与增加农民收入的初衷相悖。

2.3农业税制设计不合理

目前我国税收收入的增长速度超过GDP的增长速度,农业税类(包括农牧业税、农业特产税、契税、耕地占用税)收入的增长速度快于税收收入的增长速度,平均每年快0.45个百分点,同企业所得税相比(农业税类难以转嫁,故归为所得税)平均每年快14.64个百分点(这两个指标是根据《中国财政年鉴》2002年和《中国统计年鉴》2003年数据计算)。产生这一结果的根本原因就是农业税制设计不合理。我国二元的经济结构决定二元税制结构。现行的农业税类是专门针对农村而设的,它同城市征收制度相比,存在许多不合理之处,对农民有税收歧视。首先,税种性质模糊不清。按照课税对象的性质来分,我国现行税收可分为流转税、所得税、资源税、财产税和行为税。严格地按我国《农业税条例》的规定,现行农业税不属于上述任何一个税类。其一,农业税以农业生产收入为课税对象,但计税依据中并未扣除各种成本、费用和损失,与所得税有差异;其二,农业税不仅仅只对农民出售的农副产品课税,还包括农民维持生存的口粮,与流转税也存在差异;其三,农业税以农业收入为课税对象,而不是以土地为课税对象,故也不属于财产税或资源税。因此,农业税的性质很难界定,税种设置本身缺乏科学性。其次,减免税规定不完善。农业税有一些减免税政策,但同其他税种相比,还存在一些漏项。如财政部门将农业税归入所得税,那么,对农户就应参照个人所得税有关规定确定免征额或允许扣除成本、费用和损失。事实上,与之相关的内容尚为空白,即使目前正在试行的税费改革方案也没有涉及这些方面的内容。当前我国农民人均纯收入为2000余元,若农业税也享有公平性要求的免征额或允许扣除成本、费用和损失的金额,则绝大多数农户无需纳税。再次,税负的累退性依然存在。当前正在全国推行的农村税费改革,在取消各种收费的同时,提高了农业税税率,这种一刀切的办法,不仅无法减少累退性,甚至可能导致相反的结果。换句话说,即使农民平均负担由于取消各种收费而减少,最低或较低收入者的负担也未必减少。实证分析也表明:收入越低的农户,其经营收入来源于农业的收入比例越高,税收负担相对更重。具体表现为:落后省份的税负重于较发达省份的;同一省份纯农户的税负重于其它农户的。

2.4部分税收优惠形同虚设

现行流转税、所得税条款中涉农的税收优惠政策不少,如对为农业生产的产前、产中、产后服务的行业和国有农口企事业单位规定了减免税优惠,这在一定程度上减轻了纳税人税收负担。但有些优惠政策不优惠,形同虚设。如增值税条例对"农业生产者销售自产农产品免征增值税"。增值税是价外税,税金由消费者负担,因而对销售自产农产品免征增值税,实际上是对农产品消费者的一种税收优惠,并非对农业生产者的免税照顾。另外,农业生产者还要负担生产资料的进项税额。该条例规定"免征增值税的项目其进项税额不得抵扣",因此农业生产者为生产农产品而投入生产资料的进项税额不得抵扣,只能自己负担。事实上,这部分税负较重。再有,增值税对个人销售货物或提供应税劳务,还规定了起征点,农业税则没有。据统计,随着市场经济的发展,目前我国农民的生活消费和生产消费中的外购式消费已占到农民纯收入的一半以上,按17%的增值税率计算,农民已经承担占其纯收入8.5%以上的增值税税负[3]。

2.5鼓励农村信贷的税收政策较少

农业作为弱质产业,比较利益差;农民作为弱势群体,收入水平较低,那么,发展农业这一基础性产业所需资金重点应由政府来解决。政府一方面加大财政支农支出的总量;另一方面应制定、实施相关优惠政策来引导农村信贷资金流向。事实上,我国农业贷款比例下降,农业信贷资金外流。2001年,我国贷款余额为11.2万亿元,其中农业贷款仅为5700亿元,占5.1%[1],产生这一结果的原因是提供农业贷款的中国农业发展银行、中国农业银行和农村信用合作社三大金融机构各自的农业贷款占其贷款余额的比重下降,比重下降则是因税收政策的选择与金融体制改革、其他改革不配套造成的。随着金融体制的改革,商业银行为了自身的经济利益,纷纷撤出农村,而国家又很少出台相关的税收优惠政策予以鼓励,导致农业信贷支持总量不足,农户从金融机构获得贷款非常困难。

2.6保护土地、生态环境的税收政策乏力

近几年,我国加大了对水利、林业生态等项目的投资,并取得一定成效。但乱占农民耕地、破坏农业生态环境等问题屡禁不止。如目前全国共有3837家工业园区,土地闲置率高达43%,特别是乡镇一级批准设立的工业园区,圈占农民耕地后大量土地被撂荒的现象更为普遍,致使我国出现"三无"农民,即无土地、无职业、无社会保障的农民群体。再如各地各类企业排出的"三废",对农民的身心健康、农业土壤质地、水产养殖与农作物所造成的伤害十分普遍,且有日渐加重的趋势。究其原因就是相关税收政策措施不当。对于土地,我国开征了耕地占用税,但其单位税额比较低,相对占用耕地而获取的利益来说是微不足道的;对于企业的污染行为,只是收取费用,没有开征环境税,客观上纵容了污染环境的行为。

3完善涉农财政税收政策的措施

3.1加大财政对涉农行业的无偿投入

农业的基础地位决定了政府始终是农业投入的重要渠道,而财政对农业的支出则是政府支农的主要手段。因此,强化政府支农职能作用,完善财政支农政策手段,首当其冲的就是要增加财政对农业的投入,这是实现我国农业发展目标的必要条件。考虑到我国农业生产条件落后的现状以及加入WTO对农业的冲击,我们采取逐步提高财政支农支出比重的办法,力争在"十五"期末将这一比重提高到10%[4];同时要保持支农支出与财政支出同速度增长,从而为促进农业生产稳定发展提供资金保证。

3.2调整支农支出结构

在国家财力有限的条件下,明确支农支出的重点至关重要。今后财政支农资金应优先安排以下几个项目:一是农业基础设施建设。加大农业基础设施建设投入,包括水利设施、农业生态环境、国土整治等,一方面改善农村生活居住和生产条件,另一方面创造大量的就业机会,直接增加农民劳务收入。二是农业科技。应加大对涉农科学研究和技术推广的投入,增加科技开发费用,提高科技人员的待遇。三是农业补贴。改过去对农产品流转环节的补贴为对农业生产环节的补贴,使农业、农民直接受益,既增加农民收入,又有利于改善农业生产条件,增强农业发展后劲。

3.3完善税收制度

首先,调整和规范农业税制。根据中央、国务院发布的《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》的有关精神,在五年的过渡期内,农业税税率在每年降低一个百分点的基础上,应继续调整和规范农业税收制度,为取消农业税,实现城乡统一税制奠定基础。其一,实施负担监督和重点监控制度。农村税费改革近期收到了良好的效果,要巩固和发展改革成果,必须继续加强农民负担监督和重点监控管理,切实防止农民负担反弹。其二,化解税负的累退性。中央政府应放松管制,特别是对较落后地区,增强地区经济自主性,使各地区从本地实际情况出发,因地制宜地调整农业税制度,避免不同地区之间、同一地区不同农户之间的农业税负不公[5]。其次,加大税收对资源和环境的保护力度。改革耕地占用税,提高税率,并将外商投资企业和外国企业列为纳税人;将环境保护方面的收费改征环境税,实行负担较重的税率,提高污染环境者的私人成本。

3.4完善现行涉农税收支出政策

涉农税收支出政策的运用,不仅在于直接增加农民收入,还在于利用它来吸引和带动全社会的农业投入。针对目前农业投资主体单一,农村信贷资金短缺等问题,中央政府应通过发挥税收支出政策的导向功能,建立农业投入激励机制,吸引社会资金投向农业。如借鉴国外合作金融经验,对农业贷款利息收入免征营业税,降低所得税税率,减轻农村信用社的负担。另外,丰富税收支出形式,多种形式有机结合,可以更好地贯彻政府的政策意图。