经济学论文：中国政府如何回应经济全球化的挑战 1998-12-15

 根据前面的 研究 ，可以把 经济 全球化趋势对 发展 中国 家政府经济作用提出的主要挑战，归纳为三个方面：
　　第一是在产品市场全球化及跨国公司大举进入的形势下，通过进口替代扩展产品空间，实现纵向增长及产业结构、出口结构的升级，其关键是政府如何帮助国内 企业 进入新产品部门并提高产品竞争力的 问题 。
　　第二是在 金融 市场全球化和跨国公司大举进入的形势下，如何保持宏观经济稳定，使之免受资本流出流入波动的 影响 ，其关键是政府加强对资本流动的管理、保持汇率政策的灵活性以及建立稳健的国内金融体系。
　　第三是外部冲击（如贸易条件恶化、外部需求锐减、国外利率和汇率的不利变化等）的存在，增强了政府履行收入再分配职能的必要性，其核心是政府通过税收和转移支付，以及建立完备的 社会 保障体系，减轻外部冲击对低收入阶层的不利影响，防止该阶层成为社会动荡的根源，让更多的人从国际竞争中受益。
　　联系中国实际，政府在今后回应经济全球化的挑战过程中，应发挥什么样的作用呢？
　　一、从经济现状出发确定政府的经济作用
　　探讨中国政府的经济作用问题，一个逻辑前提是正确认识中国 目前 的经济状况。一方面，中国由于尚未完成向市场经济的转轨而具有不同于一般的发展中市场经济的特点；另一方面，中国无论是在20年前开始改革时，还是改革20年后的今天，都具有不同于大多数前苏联和东欧"转轨经济"的特征--最突出地表现在 农村 人口所占的高比重及总的人口规模上。象世界银行(1997)那样用"双重转型"("从乡村型农业社会，向城市型 工业 社会的转型"及"从指令性经济向市场经济的转型")来描述中国经济的现状，无疑是正确的，但同样是转型，不仅有的起点与起点不同、有的终点与终点不同，而且相同的起点和终点之间还有着宽阔的"中间地带"。对中国经济状况的进一步定位需要更详细的特征描述。下面从两个角度来进行这一工作：一个是经济循环的状况，一个是中国所处的经济增长阶段；前者是从横截面看的，后者是从一个较长时期的 历史 过程看的。
　　1尚未进入国内经济良性循环的轨道
　　国内经济的良性循环只有一种，就是与市场经济原则相一致的循环。在 现代 ，这种循环至少包括以下几个相互联系的环节：企业在各种要素市场上购买生产要素并进行有效配置，居民用其收入在产品市场上自由地选择消费品，所有储蓄有效、顺利地转化为投资，企业之间的交易也遵循自由选择的原则，经济活动成果的分配能被绝大多数社会成员所接受①。
　　目前中国尚未建立起这样的良性循环，主要依据是：
　　·从微观主体看，（1）包括劳动力在内的消费者选择大部分消费品(含服务)的自由已经实现；非国有单位之间的劳动力流动也比较自由，但国有单位劳动力仍占城镇劳动力的50%左右，且缺乏流动性；作为最重要的储蓄主体，可供选择的金融工具比较单调，仍以银行存款为主。（2）非国有企业进入了越来越多的行业成为产品供应者，但国有企业仍在铁路、邮政、民航、电信等行业占有几乎100%的市场份额，在金融、保险、电力、石油等行业占90%以上市场份额，在冶金化工等行业占80%左右的市场份额；并且在进入要素市场时，除外资企业外，其它非国有企业在获得土地、资本、技术等生产要素时与国有企业相比，常常处于不平等竞争地位。（3）国有企业在利用生产要素及对要素进行再配置时，不仅通常不象非国有企业那样关心效率和产品竞争力，而且遇到多种约束(如在房地产转让、设备出售出租、人员辞退、企业转产等方面)，利润最大化的目标往往得不到贯彻。
　　·从市场发展看，产品市场日趋完善(除粮食、棉花及一些垄断性的服务外)，许多企业开始建立全国性的销售 网络 ，大部分产品跨区域流动障碍逐步减少(相对较高的、通常带有歧视性的道路通行费仍是一个较为严重的障碍)。但资本、土地、技术、劳动力等生产要素受市场调节的范围还受到很多限制，现有市场的进出入自由、价格决定、竞争方式、全国一体化程度等方面都有不完善之处。产品市场与要素市场的不均衡发展，还带来了一个严重后果：低效率企业的退出普遍困难，高效率企业难以扩张，新企业诞生也遇到障碍。
　　·对宏观经济稳定的威胁不仅来自扩张性的货币和财政政策，也来自储蓄转化为投资过程中的障碍和低效率。经过这些年的改革，居民成为最重要的储蓄供应主体，但大量储蓄经过国有银行体系流向低效率的国有企业，转化为低效率的投资，不仅银行体系已经积累了大量的不良资产，而且这一恶性循环还在不断地继续，构成对金融体系稳定的严重威胁，进而对整个宏观经济稳定构成了潜在威胁。
　　·以上三个环节的问题都可以说是由经济市场化不完全、不彻底带来的。从收入分配环节看，则目前既有市场发展不充分、按贡献分配得不到贯彻的问题(如劳动力市场不完善尤其是劳动力跨区、跨城乡之间流动性缺乏使之难以成为缩小收入差别的力量，行业、企业垄断带来的诸多特权和高收入，与政府官员影响资源配置权力相伴的个人寻租行为，与国有企业所有者缺位相伴的"公款消费"及不公平的"化公为私"等)，也有政府缺位、对高收入阶层征税不够和对低收入阶层转移支付不足的问题。由此带来的收入分配不平等的增加，不仅使中国的社会矛盾激化，不稳定因素增加，经济良性循环的最后一环无法实现，而且对经济增长还有直接的不利影响：大多数人的消费将因收入越来越集中在富人手中而增长缓慢，而富人对进口高档产品特别是奢侈品的炫耀性消费对国内产业成长的贡献"微乎其微"。在一部分人已经先富裕起来，并且收入分配显著恶化后，政府将收入再分配问题置于更突出的地位，对低收入阶层给予特别的关注，让更多的人分享经济活动的成果，防止"富者愈富，穷人愈穷"的局面，目前显得十分迫切②。
　　2由资本积累驱动的吸纳乡村剩余劳动力的增长阶段尚未结束
　　无论是从大多数发达国家经济发展的长期历史过程看，还是从一些新兴工业化国家和地区如韩国、 台湾 最近几十年的经历看，经济发展从收入水平较低，人均资本量也较低的乡村社会启动，要经历一个相当长的乡村人口和劳动力比重不断下降、城镇人口和劳动力比重不断上升，第一产业劳动力比重不断下降、第二和第三产业劳动力比重不断上升的过程。比如，到1913年，英国农村人口占总人口的比重降到8%，德国为24%，美国为32%；1985年，日本一、二、三产业劳动力所占比重分别为9%、35%和56%，而美国分别为3%、28%和69%(国家统计局，1995)。作为新兴工业国的韩国，1965年城市人口的比重为32%，1989年上升到71%(世界银行，1991)，短短的四分之一个世纪里，就实现了向城市社会的转型；从三次产业就业结构看，1985年第一产业劳动力比重已降到25%，二、三产业分别上升为31%和44%，1990年三者的比重分别为18%、35%和47%(国家统计局，1995)。
　　在上述过程中，由于无论是城市的基础设施建设，还是第二、三产业的发展，都需要大量的资本投资，因而从经济增长的来源看，资本积累的贡献表现得最为突出。
　　对过去近20年中国经济增长的考察表明，中国已开始了这样的过程。据国家统计局的统计，中国城镇人口占总人口的比重已由1978年的18%上升到1997年的30%，19年间上升了12个百分点(而1952-1978年的26年间，只上升5个百分点)。城镇从业人员占全部从业人员的比重相应地由24%上升到30%；一、二、三次产业从业人员所占比重由分别占71%、17%和12%变化为50%、24%和26%。乡村劳动力从农(及林、牧、渔)业中撤出来实现非农化，特别是在城镇从事二、三产业，是中国这一阶段经济增长的突出特征③。对增长源泉的众多计量 分析 同样表明，资本积累是改革以来中国经济增长的主要源泉。比如据胡永泰(1998)的 计算 ，1979-1993年间中国资本存量年均增长9.8%，资本积累使GDP每年增长了3.9%-5.9%，劳动力扩张使GDP每年增长1.1%-1.6%，全要素生产率使GDP每年增长1.1%-3.6%；并且1985-1993年间，劳动力从低生产率的农业部门流向生产率更高的二、三产业，是支撑全要素生产率增长的基本力量。
　　但无论是与世界银行(1997)统计的1995年高收入国家和地区平均的城市化水平(75%)、中等收入国家的城市化水平(60%)，还是与世界平均的城市化水平(45%)相比，中国今后城市化的潜力还很大，第二、三产业吸纳第一产业的剩余劳动力，进一步扩展二、三产业的余地也很大。换言之，从 理论 上看，中国仍将在今后相当长时期内处于由资本积累驱动的吸纳乡村剩余劳动力的增长阶段。在此期间内，并不排除全要素生产率由于改革导致的激励的加强、伴随技术进步和城市化而来的聚集经济，会有显著的提高并对经济增长作出贡献，从而使经济仍处于可与前20年相比的高速增长阶段。在此期间之后，才是主要依赖生产率增长带动经济增长的较低增速的阶段。
　　中国过去近20年高速增长的实现，与一系列改革措施修正此前的错误，为乡村劳动力的非农化、城市化扫除障碍是密不可分的。首先是农村改革放松了政府对农业生产的管制，提高了农业劳动力的生产率，打破了土地对农民的束缚，为他们的职业流动、跨地域流动创造了条件；紧接着在80年代中期，政府长期通过户口、口粮、城市招工、住房及其它福利分配等措施实行"城市化抑制"的政策，在小城镇层次松动，使农村多种生产要素向小城镇的非农产业流动，乡镇企业飞速发展；在80年代晚期和90年代早期，城市粮食销售体制改革、房地产市场的初步建立、户籍管理的松动以及城市企业招工体制改革等措施，为乡村劳动力向大中城市的流动扫除了一些障碍，新增城镇人口集中到聚集经济更明显的大中城市。也就是说，即使不从经济良性循环的角度，而是从长期增长源泉的角度看，这些改革也是成功的。其成功之处在于适应了中国所处经济发展阶段，把潜在的推动经济增长的力量释放了出来；较为广泛的增长的受益面反过来证明了改革的"合法性"，使改革获得了广泛的支持。这是中国不象许多推行激进改革措施的转轨国家陷入恶性通货膨胀和经济衰退(类似于"为改革而改革"的国家)，而能够实现平稳转轨与高速增长相结合的关键所在，也是过去改革真正的经验之所在。
　　但今后政府在继续推进乃至完成以上改革并保持以前的高速增长方面已经和将要遇到一系列严峻的挑战，其中最突出的是：
　　·随着城市国有部门(含国有企业、事业单位、政府机关)"隐性失业"的公开化，国有部门转化为劳动力市场上的净供给者(其"下岗"人员超过新安置的劳动力)，城市就业形势十分严峻，迫使各级政府采取限制和歧视乡村劳动力流动的措施，统一的劳动力市场不能形成，城市劳动力(特别是国有部门)相对高工资的现象继续维持，农村剩余劳动力难以顺利和充分地为长期增长作出贡献。
　　·城市尤其是大城市组织、管理能力的缺乏，影响着中国充分获取城市化多方面的效益，带来一系列的"城市病"(如空气质量下降、 交通 状况恶化、犯罪率上升、贫困人口比重增加等)，特别是社会保障体系建设跟不上，影响城市社会稳定，破坏经济增长的环境。
　　·大量的基础设施投资(建设街道、桥梁、供水、排水、污水处理系统、供电、公交等)，是城市不同于农村的重要方面，也是决定城市吸纳乡村人口能力的主要因素之一。财政及投融资体制上的缺陷，使城市政府难以满足城市发展方面的投资需求，这一问题在增长潜力较大、区位较好的中小城市扩展其规模时表现得十分突出。
　　·城市二、三产业的进一步发展对劳动力的质量、尤其是其人力资本含量提出了更高要求，但无论是乡村剩余劳动力的质量，还是城镇"下岗"劳动力的质量，都难以满足产业结构和出口升级的需要。
　　基于以上两个方面对中国经济现状的认识，可以把与此相适应的中国政府的经济作用归纳为二点：一是尽快消除微观主体、市场发展、金融体系和收入分配四个层次的障碍，使经济能够进入并维持在良性循环的轨道上；二是积极回应由资本积累驱动的吸纳剩余劳动力的高速增长提出的多个方面的挑战(主要是建立城乡统一的劳动力市场、提高城市组织管理能力、建立为城市尤其是中小城市基础设施提供支持的投、融资体制、提高城乡劳动力的素质这四个方面)，而不是为这样的增长设置障碍。前一项任务相对而言更具紧迫性，而后者是长期性的，不能寄希望"毕其功于一役"。