经济学论文：我国城市公共服务民营化发展的现状及有效路径

 　　摘要　公共服务民营化是西方新公共管理运动的主要取向，无疑为我国城市公共服务民营化改革提供了有益借鉴。20世纪90年代以来，我国政府在公共服务领域逐步推行民营化的治理变革，在取得了许多成果和经验的同时，仍然存在着许多问题。因此，各级政府要切实转变政府在城市公共服务的角色定位，完善服务监管体制，健全 法律 制度体系，努力营造公平、公开、公正的市场环境，培育和 发展 社会公共组织，以推动我国城市公共服务民营化改革的持续、健康、快速地发展。 
　　关键词　城市；公共服务民营化；现状；有效路径 
　　 
　　伴随着新公共管理运动的兴起与发展，公共服务民营化也在西方国家迅速地推进，并在实践中取得了重要成就。在 中国 ，城市公共服务的大门也正在逐渐向非国有资本开启。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出，"推进政事分开，支持社会组织参与社会管理和公共服务"，"坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用"。因此，理性分析现状，立足于中国国情，大胆借鉴国外经验，全面思考我国城市公共服务民营化的完善路径，对于进一步提高公共服务的质量和效率，推进服务型政府的建立，以及努力构建社会主义和谐社会，都具有重要的现实意义。 
　　 
　　一、公共服务民营化是新公共管理运动的主要取向 
　　 
　　20世纪70年代末，西方国家兴起名为新公共管理运动的改革浪潮，高举改革公营部门，抛弃官僚制，向市场与私营部门管 理学 习的旗帜，以公共服务的民营化改革为主要取向。所谓公共服务民营化是指政府与政府之外的私营公司、其他组织签订合同或协议，把以前由政府提供的服务改为由接受承包合同的 企业 或团体提供。它强调将政府在公共服务供给上的生产者角色与提供者角色分开，将市场竞争机制引入公共服务组织的运作中，打破公私部门界限，把过去由政府直接供给的公共服务通过各种方式交给政府以外的力量完成，或者由二者共同合作承担。 
　　在西方国家，公共服务民营化的实践形式主要有：(1)政府业务合同出租，即把政府承担一些服务性职能通过委托、代理、签订合约的方式发包出去，转交由民营企业和中介机构，向社会出租或转移。(2)以私补公，打破政府公共服务领域的垄断，即鼓励和吸引私人资本的投入原来由政府包揽的事业中，放宽某些公共领域对私人资本的限制，如中小学 教育 、社会保险、退休保障、廉价住宅，以弥补政府财力和服务能力的不足。(3)建立和私人部门的合作伙伴关系，共同履行政府的管理职能。政府为提供公共服务的一些私人部门实行优惠政策，如土地出让、许可证的发放等。(4)推行公共服务社区化，即鼓励社区举办公益事业，开展公共服务。西方认为，以往政府包揽了过多的具体事务，这些事务由政府承担，或者直接由政府提供某些具体的公共服务项目，是导致低效率的一个重要原因。政府虽然要对公共服务承担责任，但不一定由政府直接提供，完全可以通过民营化的途径，使政府提供的公共服务得到根本性改善。 
　　英国的公共服务民营化是一场比较成功的所有制改革，对英国公共部门的规模和 经济 实力产生了重大影响，也为我国公共服务民营化提供了 参考 。 
　　第一，市场经济的发展程度是决定能否进行民营化改革的前提。城市公共服务是关系国计民生的基础性事业。在非理性的自由竞争下，公共服务完全由私人经营和管理，势必造成经营者唯利是图，损害社会公民的利益，所以，当英国尚处于非理性的自由资本主义时期的时候，公共服务必须由代表公民利益的市政府、国家政府拥有和经营。而在市场经济已经发展到比较成熟的、理性的阶段时，民营化就成为公共服务改革比较理想的选择。从英国公共服务的发展历程不难看出，城市公共服务无论是公营还是民营，主要还是取决于市场经济的成熟程度、取决于社会的法制化程度。 
　　第二，法律是民营化能否顺利进行的重要保障。英国对城市公共服务的民营化改革以政府管制立法为先导，这使民营化改革具有法律依据和实施程序。在立法的同时，英国政府还依法确定了相应的执法机构，这些机构完全独立于企业，具有很大的权力范围，如发放企业经营许可证、修改许可证有关条款，以及进行价格、质量、投资等方面管理。公共服务能否进行民营化改革是由市场经济的发展程度所决定的，而市场经济成熟与否则取决于社会的法制化程度。法律的制定，表明政府的态度，消除了人们的思想障碍，为民营化的顺利进行提供了可靠保障。 
　　第三，政企分离是民营化改革的关键。在民营化改革前，英国的城市公共服务实行的是以"政企合一"为特征的政府管理体制。20世纪80年代初，英国开始对城市公共服务实行民营化改革的同时，对这些相应产业的政府管制体制也实行了重大改革，从根本上调整政府与企业间的关系，实行政企分离。英国政府不再直接干预企业的日常生产经营活动，企业根据政府颁发的经营许可证的有关条款，按照市场经济原则开展生产经营活动，从而实现了企业经营机制的根本性转换。英国的改革实践证明，新的管理体制促进了国有企业的经营效率，提高了城市公共服务的经济效率。 
　　第四，转变政府职能是实行公共服务民营化改革的重点和难点。实行政企分离以后，由于企业将拥有经营自主权，以追求利润最大化为经营目标，而且，许多城市公共服务事业具有 自然 垄断性，只存在一家或者极少数的竞争，因此，这些企业就有可能利用其市场垄断力量，通过制订垄断价格来谋取垄断利润，降低服务质量。这就需要政府转变职能，采取必要的监管措施，以规范企业的市场行为。转变后的英国政府新职能主要包括：(1)制定有关政府管制法规；(2)颁发和修改企业经营许可证；(3)制定并监督执行价格管制政策；(4)对企业进入和退出市场实行管制。这体现了"放小管大"的改革原则，有利于提高政府管制效率。 
　　第五，竞争是提高城市公共服务经济效率的根本途径。竞争对公共服务具有促进经济效率的巨大作用，不仅能刺激企业内部的生产效率、促进社会分配效率，同时还有利于提高政府管制效率。以英国电信和煤气改革为例，改革初期英国政府出售原来国有企业的股份实现了民营化。虽然英国电信和英国煤气公司的所有制发生了变化，但是由于没有对这些产业原有的垄断性市场结构进行重组，这些企业的市场垄断地位并没有发生变化，不存在市场竞争的压力，这种改革结果并没有达到刺激企业提高经济效率的目的。因此，在制定民营化改革方案时，必须对竞争和管制政策的一些基本问题进行必要的考虑。政府如果只是急于变革公共服务的所有制结构-将国有变成民营，这对促进城市公共服务经济效率的作用是不明显的，经济效率的提高在很大程度上取决于政府所采取的促进竞争与改进管制效率的政策措施。民营化改革过程，就是一个不断强化竞争机制的过程。 
　　 
　　二、我国城市公共服务民营化现状的理性分析 
　　 
　　20世纪90年代以来，我国政府在公共服务领域逐步推行民营化的治理变革。特别是近几年，我国各个城市逐步开始开展公共服务民营化改革，并取得了不少的经验和成果。第一，扩展了建设资金来源渠道，减轻了财政补贴压力。城市公用事业实行民营化不仅可以从根本上减少城市政府的补贴，促使城市公用事业的运营转亏为赢，而且，为城市政府聚集一大笔建设资金。第二，提高了资金使用效率。青岛、沈阳、鞍山等市的道路保洁、绿化等服务，在实行竞争招标后，在服务质量不降低的前提下，节省了资金。南京、青岛、贵阳等市在公交行业实行市场化改革后，在竞争的压力下，人车比提升，车况改善、服务质量明显提高，长期亏损的公交行业转为盈利。第三，提升了公共服务的质量。公用垄断企业效率低、服务质量差是一个普遍现象，公用企业己经成为消费者投诉举报的一个热点，但是政府的全面退出使服务质量得到大幅度提升。第四，引进了先进的经营理念和管理经验，促使国有企业改革。原来的国有企业通过与民营企业或者外资企业合资，合作经营现有企业，不但盘活了公用设施存量，为政府投入新的设施建设提供了资金，而且通过合作经营，迫使原国有企业进行改革，改进了原国有企业的经营机制，提高了企业经营效益。第五，激发了市场的竞争活力。在一些城市市政公用设施市场开放的行业中，由于外资涌进和民营资本的进入，原国有企事业单位将面临着竞争的压力，过去长期以来由政府所属企事业垄断本地区市政公共服务产品或服务的生产、输送、销售等所有环节的做法已难以维持，市场竞争的局面初步形成，竞争产生效率的现象已经出现。第六，推动了地方政府职能的快速转变。城市公共服务民营化。不仅改变了长期以来包揽所有公用事业，将很大部分的精力用于为社会提供公共服务产品的局面，降低了公用事业的成本，提高了公共服务的质量，而且推动了城市政府的机构改革、职能转变和政策制定，使政府退出部分公用事业的投资运营，将主要精力用于决策，实现地方政府的行政管理从统治向治理的转变。