经济学论文：我国城市化进程中征地安置制度有效性的经济分析

 摘要：近年来，在我国的城市化进程中，征地安置 问题 引起了广泛关注。本文首先从征地安置制度是否让农民满意和是否促进了征地工作这两方面探讨了其有效性，建立了一个有效性评价模型，提出了"征地安置制度的有效性取决于其对土地安置制度的效益替代度"的假说；然后根据此模型对我国的征地安置制度进行了实证 分析 ，结果发现正是由于给失地农民带来的效益不能充分替代原有土地安置制度的效益，导致了现行征地安置制度的失效，从而产生了种种问题；进而通过引入一个中央政府-地方政府-土地开发商-失地农民四方博弈模型，分析了当前征地安置制度失效的根本原因。最后，提出重构我国征地安置制度的若干设想。  
关键词：城市化　征地安置  有效性  制度创新  
                              引言  
在我国城市化进程中， 农村 土地特别是城郊农村的土地大量被征用，由此产生了一个庞大而又特殊的 社会 群体――失地农民。近年来，由于在征地过程中普遍存在补偿标准低、土地增值收益分配不合理、安置制度有缺陷等问题，失地农民利益受到损害，不满情绪不断上升，对土地征用普遍采取抵制态度，失地农民与政府之间的矛盾日趋尖锐。这不但阻碍了征地工作的开展和城市化的推进，而且直接 影响 到社会稳定的大局（沈开举，2004）。如何妥善安置好失地农民，解决好他们失地后的生计 发展 问题，不仅是当前政府亟待解决的重点问题，也是社会各界关注的焦点所在。学术界对此进行了许多探讨，比如：有人认为建立失地农民社会保障制度是保护失地农民利益最佳选择（鲍海君、吴次芳，2002）；有人认为政府应提高补偿标准，为失地农民提供更多就业机会（郁池，2003）；等等。本文着重从征地安置制度的有效性入手，探讨当前征地安置过程中存在的问题及其成因，提出相关建议。全文共分为四节：第一节通过对我国征地安置制度的有效性进行分析，建立了一个有效性评价模型，在此基础上提出"征地安置制度的有效性取决于其对土地安置制度的效益替代度"的假说；第二节根据模型对我国上世纪80年代以来两种占主导地位的征地安置制度进行实证分析，论证了第一节提出的假说，指出当前征地安置过程中存在的种种问题，正是安置制度失效所致；第三节引入一个中央政府-地方政府-土地开发商-失地农民四方博弈模型，进一步分析了当前征地安置制度失效的原因；第四节提出重构我国失地农民安置制度的若干设想。  
一、征地安置制度的有效性评价模型及一个假说  
土地就是农民的安身立命之本。自党的十一届三中全会以来，我国在农村实行"分田到户、联产承包"的生产责任制。国家在农村土地集体所有的前提下，赋予农民以长期的土地承包权、使用权和生产收益权，这实际上就是赋予农民一种以土地为依托的安置制度。在这种土地安置制度下，农民的生产、生活、发展等权益得以保障和实现。但是，随着城市化的推进，农民的土地被征用，原有以土地为依托的安置制度也就同时消亡。作为被征地者的农民，必然要求得到新的安置，使其原来享有的各项权利得以延续；作为征地者的政府，也有义务对失地农民进行安置，而且必须进行安置，否则征地工作将难以为继。因此，征地安置过程实质上就是建立一种（或一组）新的安置制度以替代原有的土地安置制度的过程。从西方新制度 经济 学的视角来看，这就是一种制度变迁的过程。  
制度变迁 理论 认为，只有当预期的净收益超过预期的成本时，一个社会内才有改变现有制度和产权结构的企图，一项制度安排才会被创新（诺斯，1994）；制度变迁，无论是诱致性的，还是强制性的，其发生的根本原因都在于制度变迁的主体（个人、群体或者国家、政府）可以从新的制度安排中获得更大的效用（林毅夫，1994）。在征地安置这种制度变迁过程中，政府之所以积极主导，是因为它预期将农用地征用后用于 工业 生产和城市建设能够为社会带来更大的效益；或者是因为它预期这能为自身带来更大的效益。对于被征地农民来说，他关心的则是失去土地后能否从政府安置中得到更多的"好处"。也就是说，政府实行的新安置制度能不能给他带来比原有土地安置制度更大的个人效益。如果能够带来更大的个人效益，失地农民将对新安置制度感到满意，并积极响应政府的征地行为，那么这种制度变迁就容易实现；如果不能，失地农民将对新安置制度不满，并抵制政府的征地行为，那么这种制度变迁就不容易实现。虽然政府可以利用其威权强行征地，但是这种不考虑失地农民个人利益的行为，必然激化政府和失地农民之间的矛盾，结果不但不利于征地工作的顺利开展，而且还会影响社会安定，最终，政府所期望的增进社会效益或者增加自身效益的目标也无法实现。由此可见，只有既能让失地农民满意，又能促进征地工作的安置制度，才是有效的。基于此，我们认为征地安置制度的有效性应从两方面进行评价：一是失地农民安置后的满意程度；二是其对征地工作的促进程度。  
下面我们建立一个征地安置制度的有效性评价模型：H=H1＋H2，其中：  
H表示征地安置制度的有效度。  
H1表示失地农民对政府安置的满意度。令U表示征地安置制度给失地农民带来的效益，U'为原有土地安置制度给失地农民带来的效益。假定失地农民仅仅关心征地安置对其个人效益的影响，当政府安置能增加其个人效益时（U＞U'），失地农民感到很满意；当U＝U'时，失地农民感到基本满意；当U＜U'时，失地农民感到不满意。那么，我们可将满意度表示为H1＝U/U'×100％。当H1＞100％，表示很满意；当H1＝100％，表示基本满意；当H1＜100％时，表示不满意。  
H2表示安置制度对征地工作的促进度，它也与U和U'直接有关。当U＞U'时，农民将支持政府征地，那么安置制度对征地工作的促进作用为正；当U＝U'时，农民对政府征地持"无所谓"态度，安置制度对征地工作的促进作用为0；当U＜U'时，农民将抵制政府征地，安置制度对征地工作的促进作用为负。因此，我们可将促进度表示为H2＝〔（U－U'）/U'〕×100％＝（U/U'－1）×100％。  
综上，我们得到安置制度有效性的评价模型：H=H1＋H2=(2U/U'－1)×100％。  
（1）当U＞U'时，U/U'＞1，有效度H＞100％，表示安置制度既让失地农民很满意，又促进政府征地，因而充分有效；  
（2）当U＝U'时，U/U'＝1，有效度H＝100％，表示安置制度让失地农民基本满意，又不影响政府征地，因而基本有效；  
（3）当U＜U'时，U/U'＜1，有效度H＜100％，表示安置制度既不能让失地农民满意，又阻碍了政府征地，因而失效。特别地，当U≤U'/2时，U/U' ≤1/2，有效度H≤0，表示安置制度使失地农民严重不满，严重阻碍政府征地，因而完全失效。  
在这个模型中，我们可以发现，U/U'正好反映了征地安置制度给失地农民带来的效益对原有土地安置制度给失地农民带来的效益的替代程度。因此，我们进一步提出"征地安置制度的有效性取决于其对土地安置制度的效益替代度"的假说。  
二、我国征地安置制度的有效性分析及假说检验  
首先看一下土地安置制度给农民带来的效益。一般而言，土地对农民来说具有以下几方面的功效：（1）基本生活保障功效，土地作为最基本的生产资料，与农民的劳动力相结合可生产出基本的生活必需物；（2）就业和失业保障功效，土地可以吸纳农业劳动力，对于从事非农产业的农村劳动力，当其失业时，土地仍可保障其种田度日；（3）养老保障功效，当农民年老失去劳动能力时，可以将其土地"转租"给子女或他人耕种，获取农产品以保障老年生活；（4）增值发展功效，农民可通过对土地的经营、租赁、入股等获得增值发展机会。总之，土地安置制度给农民带来的效益U'＝"生活保障＋就业保障＋养老保障＋增值发展机会"。 
接下来我们用前面建立的模型具体考察上世纪80年代以来我国两种占主导地位的征地安置制度的有效性，并对所提出的假说予以检验。  
（一）计划经济时期招工和货币补偿相结合的安置制度及其有效性  
在上世纪80年代以计划经济为主的时期，我国对失地农民主要采取招工和货币补偿相结合的安置制度。1986年通过的《中华人民共和国土地管理法》规定，政府征用农村土地后，应组织失地农民就业，并安排一定指标将符合条件的失地农民招收为国有 企业 或者集体企业的固定工，享受国家职工的各种待遇，对于未被招工的失地农民，发给安置补助费；政府对村集体和失地农民再发给土地补偿费以及地上附着物和青苗的补偿费；同时，将被失地农民的户口"农转非"，使之成为城市居民。这种安置制度，对于失地农民而言，具有以下几方面的功效：（1）被招为国家固定工，获得稳定的就业机会和工资收入，本人及其家庭的基本生活得到保障；（2）在被招为国家固定工的同时获得国家提供的养老、医疗、工伤、生育等社会保障和福利待遇；（3）获得一定的货币补偿，有助于创业发展；（4）获得梦寐以求的"城市人"身份及相应的各种机会和福利待遇。它给失地农民带来的效益U＝"生活保障＋就业保障＋养老、医疗、工伤、生育等社会保障＋社会福利＋创业发展机会"，显然大于土地安置制度带来的效益U'＝"生活保障＋就业保障＋养老保障＋增值发展机会"，即它对土地安置制度的效益替代度U/U'＞1。根据我们建立的评价模型，可 计算 出它的有效度为：H＝（2U/U'－1）×100％＞100％，也就是说这种安置制度既能让失地农民满意，又促进了征地工作，是充分有效的。这一结果与我国上世纪80年代农民积极响应政府征地，安置工作进展顺利，没有引发什么矛盾的实际情况是基本吻合的。  
（二）现行的单一货币补偿安置制度及其有效性  
进入90年代以后，随着社会主义市场经济体制的逐步确立以及户籍制度、劳动用工制度、社会保障制度的改革，原有的招工安置制度在实践中已经行不通了。首先，就业行为市场化，用工权企业自主，政府再也不能随意将失地农民安置到企业中去（即便是政府控制的国有企业）；其次，国有、集体企业效益不断下滑，工资低，且有失业风险，再加上户籍制度和社会保障制度改革使原来附加在"城市职工"身份上的各种隐性收益也逐渐消失，招工对失地农民的吸引力越来越小。在这种情况下，货币补偿逐渐发展成为安置被征地农民的主要方式甚至唯一方式。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》，除了规定政府在征地后应支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费外，对被征地农民的就业、社会保障等问题几乎没有涉及。按照该法规定，对土地的补偿和对农民的安置补助总计为耕地征用前三年平均年产值的10-16倍，最多不超过30倍。按此标准补偿后，政府不再负责。通俗地说，就是"给钱不管人"。  
这种单一的货币补偿安置制度，虽然满足了失地农民的即期现金消费需求，对其当前生活有一定改善，甚至也可能帮助其走上创业发展之路。但是，它明显忽视了失地农民在就业和社会保障等方面的需求。它给失地农民带来的效益U＝"当前生活保障＋创业发展机会"，而且标准很低，明显小于土地安置制度带来的效益U'＝"生活保障＋就业保障＋养老保障＋增值发展机会"，即它对土地安置制度的效益替代度U/U'＜1。根据我们所建立的评价模型，可计算出它的有效度为：H＝（2U/U'－1）×100％＜100％，也就是说这种安置制度既不能让失地农民满意，又阻碍了政府征地，是失效的。事实上，自上世纪90年代中期至今，我国失地农民生活逐渐陷入了困境：他们素质低、技能差，很难在激烈竞争的城市劳动力市场获得就业机会；老无所养、病无所医；当领取的一次性征地补偿消费殆尽时，甚至连基本生存都没有保障。大量的失地农民成为"种地无田、上班无岗、创业无钱、社保无份"的"四无游民"，对政府征地安置强烈不满（农民日报，2003）。据报道，近年来，因征地引发的农民群体上访事件呈激增之势，已占农民上访件数的７０％左右，而且大多数上访具有明显的群体性、组织性、对抗性和持久性（新华社，2004）。同时，政府的征地工作也因农民的强烈抵制而难以推进。总之，两者之间的矛盾越来越尖锐。这些，正是单一的货币补偿安置制度失效的具体体现。  
以上对我国征地安置制度有效性的实证分析，基本支持了我们所提出的"征地安置制度的有效性取决于其对土地安置制度的效益替代度"的假说。正是由于给失地农民带来的个人效益太低，不足以替代原有土地安置制度的效益，才导致现行征地安置制度失效，引发了种种问题。