财政税收论文：农村信用社改革中的股权设置与治理结构

 一、引言 
　　以明晰产权和完善 农村 信用社经营管理体制为中心的农村信用社改革，在经过了8个省市1年的试点以后，中央政府已于2004年8月17日颁布《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》（国发[2004]66号），并决定在除西藏和海南外的其余21个省市全面推开。 
　　在这场改革中，明晰产权的基本做点有二： 
　　（1）按照股权结构多样化、投资主体多元化原则，根据不同地区情况，可以实行股份制、股份合作制，也可以继续完善合作制。 
　　（2）以法人为单位，改革农村信用社产权制度。首先要明晰农村信用社现有产权，妥善处理 历史 积累和包袱。在此基础上，区别各类情况，确定不同的产权形式和构建新的产权关系，完善法人治理。在组织形式上，有条件的地区的农村信用社可以改制组建农村商业银行、农村合作银行等银行类机构或实行以县（市）为单位统一法人，其他地区也可以继续实行乡镇信用社、县（市）联社各为法人的体制。 
　　由此，可以预见，在农村信用社领域的本轮改革完成以后，诸如农村信用社产权不明晰，法人治理结构不完善，管理责任不落实，等等 问题 将得以较大程度的改变，将逐步实现农村信用社"谁出资、谁管理、出了问题谁负责"的局面。 
　　但是，这场改革所设计的农村信用社 发展 模式的推行，是否有利于农村信用社改革目标的实现？是否有利于农村信用社制度变迁的合理推进？在不同产权制度下，如何建立完善的法人治理机制，做好"三农"服务工作？如何切实转换农村信用社经营机制和有效地加强信贷风险管理？等等，不能不值得探讨。 
　　二、现有制度安排下的股权设置及其局限性 
　　1.本轮农村信用社改革的两个重要文件--（国发[2003]15号）文件和（国发[2004]66号）文件，从我国 经济 发展的客观现实出发，在考虑农村经济发展的区域性特征的基础上，设计出了不同的农村信用社改革的产权组织形式安排，适应了农村居民和农村 企业 经济发展区域差异状况和他们的监管意识和能力状况（图1）。 

　　2.农村信用社产权改革中的股权设置的局限性。 
　　本轮农村信用社改革，以明晰产权为出发点，以增资扩股为改革的第一步。在改革先行的8个省市，增资扩股方面的总体进展比较顺利。在增资扩股过程中表现出两大特征：一是股东来源的广泛性；农村居民、城镇工商企业职工、私营企业、个体工商户、农村信用社职工、乡村干部等等，均有入股。二是实现了股权的相对集中性；改变了过去股权过于分散的局面，户均股金有了较大提高，形成了股权相对集中的格局，一些经济相对发达地区的部分股东入股份额相对还较高。如江苏丹阳市信用合作联社在明晰产权时，首先对2000年末6890万元所有者权益进行了处理。本着自愿的原则，首先对以前的小额个人和企业法人股金进行了清退[1].原有股东110504户，户均股金尽117元。丹阳联社在对原有产权进行重新清理的基础上，进行了增资扩股。新增扩股金1785户，一共4209万元，其中法人股55户，其他都是 自然 人。新增扩股金户户均股金2.36万元。 
　　从现有的制度安排和已经实现增资扩股的地区的操作而言，现有股权设置的制度安排是排斥小股东的。根据银监会《关于规范向农村合作 金融 机构入股的若干意见》及其他一些相关规定和安排，农村商业银行、农村信用社县联社及农村合作银行的股权结构设置安排的起点相对较高，显然不利于中等收入及中等收入以下农户入股的（表1）。 

　　注：根据 中国 银行业监督管理委员会《关于规范向农村合作金融机构入股的若干意见》（银监发[2004]23号）、《农村商业银行管理暂行规定》和《农村合作银行管理暂行规定》（银监发[2003]10号）整理。 
　　这是一个受到非议的股权集中过程。这个过程，与国有银行和国有工商企业明晰产权改革所要解决的股权集中问题刚好相反。农村信用社明晰产权的改革过程，现实地变成了一个清理和排挤农户小股东、拉拢工商企业股东和城镇居民股东的过程，农户在这个过程中被进一步边缘化，大量的小额农户股东被非农户股东排挤出局，农村信用社股东非农化趋势异常突出。