财政税收论文：浅谈公共财政与预算管理改革

 　　 目前 ，对我国财政赤字风险进行评估较为常用的指标是财政赤字率（即财政赤字占gdp的比重）和债务依存度（即国债余额占gdp 的比重）。一般认为，如果财政赤字率达到3%、债务依存度达到60%，则认为财政赤字风险达到警戒线水平。我们认为，仅仅对以上指标进行度量并不能充分体现出我国财政赤字的风险水平，不足以构成我国财政赤字风险的 科学 预警指标体系。本文试图从财政赤字结构风险的角度， 研究 财政赤字风险评估指标并对其进行改进和完善，从而更全面准确地评估和防范风险。
一、财政赤字风险的实质是财政赤字实际效益和预期效益的偏差
笔者认为，财政赤字效益是构成财政赤字风险的一个最重要因素。广义的财政赤字效益既包括宏观 经济 效益，也包括 政治 社会 效益；既包括短期效益，也包括长期效益；既包括生产、交换、分配等社会再生产环节的效益，也包括积累和消费等方面的效益；既包括每单位财政赤字所增加的财政收入，也包括财政赤字在改善宏观经济调控目标方面的效益，它可用财政赤字损益率（财政赤字效益／财政赤字损失）表示。狭义的财政赤字效益为每单位财政赤字增加的财政收入。本文采用的是广义财政赤字效益含义。
决策者在进行财政赤字决策时最直接的动机就是获取财政赤字效益。决策者会对财政赤字所带来的多方面的损益进行利弊 分析 和价值判断，并对财政赤字效益进行相应的损益预测，确保财政赤字的风险收益大于成本的时间价值时，即财政赤字的边际收益和财政赤字的边际成本相比有净收益时即可实施。而由于信息积累时滞、决策时滞、政策执行实施时滞以及可能发生的决策者智慧能力欠缺和管理措施扭曲等原因会导致在进行财政赤字决策、实施和获得财政赤字效益之间存在时滞，这就会导致财政赤字效益受许多不确定因素的 影响 ，并可能因此而偏离财政赤字收益预期，这种偏离将导致财政赤字决策者得不到预期的收益甚至发生财政危机，这就是财政赤字风险。由此可见，财政风险和财政困难是一个不同的概念，财政困难主要体现在财政赤字总量上，而财政风险则重点体现在财政赤字的结构上，财政赤字规模可视为衡量财政困难的重要指标，而财政赤字结构则可作为判断财政赤字风险的重要依据。
在对财政赤字效益进行预测时，可对未来财政赤字损益率做一个点值预测，决策者根据事先判断财政赤字效益最终呈现的可能状态，并根据经验知识或 历史 数据比较准确地预知每种可能状态出现的可能性大小，可推测出财政赤字风险收益率的概率。
通过综合各类型财政赤字点值预测的各种可能，从加权平均意义上得出一个综合的期望收益率。
财政赤字实际损益率与预期收益率发生偏离程度直接决定了财政赤字风险。偏离程度越小，财政赤字风险也就越小，偏离程度越大，财政赤字风险也就越大。因而，财政赤字风险的大小可由未来可能损益率与预期损益率的偏离程度来反映。在数学上，这种偏离程度可由财政赤字损益率的方差或标准差来测度。即为财政赤字损益率r 的方差；δ（r ）为r 的标准差）。
通过对财政赤字效益不确定性的分析，可以确定各类财政赤字的损益率以及实际损益率和期望损益率之间的偏差，从而真实地估算出财政赤字的风险程度。财政赤字预期损益率方差越小，即可认定财政赤字风险较小，反之，则风险较大。确定一个最大程度可以接受的方差（财政赤字收益大于财政赤字损失的概率必须高于50%），并以此作为财政赤字风险警戒线，既可防止因财政赤字率低于3%，债务依存度低于60%，而财政赤字风险已超过极限而失去防范，也可以防止因财政赤字率高于3%，债务依存度超过60%，而从财政风险角度看仍有增加财政赤字的空间而裹足不前，丧失良机，妨碍做出正确决策。
二、我国不同类型财政赤字风险矩阵分析
财政赤字风险来源于财政赤字效益偏差，而出现这种偏差的最根本原因就是财政赤字效益具有不确定性。它与财政赤字事项、要素、责任与义务以及财政赤字负担不确定直接相关。这种不确定性越大，财政赤字效益的偏差也就越大，相应地财政赤字风险也就越大。上述不确定性既可能来自于政府体制和政策变化，也可能来自于宏观经济环境和社会经济结构的变化，它也同财政赤字的类型密切相关。本文重点论证的是，不同类型财政赤字其不确定性各异，其风险程度也具有明显差异：1.直接财政赤字风险相对小于间接财政赤字风险，显性财政赤字风险相对小于隐性财政赤字风险。
直接财政赤字是指任何情况下政府都无法回避和应当直接承担的财政赤字，包括契约性的内外债务、财政支出、与公务员工资及养老金相关的长期财政开支等因素造成的财政赤字。如国家预算赤字，欠发教师、公务员工资等。这些赤字已经纳入到国家预算视野，是经过各级人民代表大会审议批准的，无论外部环境如何变化，这些财政赤字均是确定的，也是透明的，一般且有相应弥补财政赤字的措施，只要能通过国家信用保证借新债还旧债机制有效正常运转，财政赤字效益不确定的概率较小，因此，其风险概率也较小。
间接财政赤字则是特定情况下产生的赤字。包括国家保证的非主权借款，国家对某些信贷的支持，国家对外贸与汇率的保证、国家对重大私营投资项目的保证、国家保险开支等等。由于我国中央地方事权不清，政府与国有 企业 、国有 金融 机构三位一体的关系，政府承担的社会保障的兜底责任和稳定社会的责任以及需由国家财政作担保等方面的责任，使政府面临可能引发财政减收增支的一系列不确定事项。如承担政府担保连带责任，社会保障资金缺口，国有银行、公司破产的债务清偿责任等。由于间接财政赤字事项、要素、金额、责任、义务和负担等多以或有方式表现出来，且末纳入财政预算视野，因而未来财政赤字效益不确定，从而导致财政赤字的风险偏大。
显性财政赤字是指法定的或政府承诺必须承担的财政赤字，如经常项目赤字、政府直接债务、银行现有不良资产等，它体现在国家的各项 法律 和有关协议、决议及条约中。财政显性赤字的事项、金额、责任和负担等因素较为透明，其损益也能测算，因此，其风险已经显露出来，其未来的风险反而不大，目前关键在于采取措施化解。
隐性财政赤字是指政府职能中隐含的，应由财政承担支出，并在财政收支中实际发生，而在财政收支账面上没有或无法显示出来的财政资金缺口，如社保资金缺口，政府担保资金缺口，公共投资缺口，医疗卫生融资缺口，政府公共部门的债务以及其他无法偿还的债务，清偿国有企业的负债，国家保险范围外的银行破产，环境保护，灾害救济等。通常隐性赤字表现为一种政府道义上的责任，由于它存在于特定的体制条件和统计核算 方法 中，不能反映或不能完全反映在财政预算收支、预算外收支、银行或非银行金融机构的资金来源和运用的账面上，其表现形式较为隐蔽，经常容易被忽视，而一旦事件发生，则使政府面临公众的预期和利益集团的压力，给政府财政造成极大的被动，对国家财政形成更大的冲击，我国曾经多次出现过的"假平衡、真赤字"所造成的后果就证明了这一点。因此，如果仅仅以显性财政赤字来作为衡量财政赤字风险的指标而不把隐性财政赤字 计算 在内显然是不全面和不准确的。
2.积极财政赤字风险相对小子消极财政赤字风险，财政软赤字风险相对小于财政硬赤字风险。
积极财政赤字是指国家将财政赤字作为一种政策工具，有意识地在预算安排中把支出打大，留下收支缺口，从而形成的财政赤字。它着眼于运用赤字政策稳定经济，是财政政策的一种方式。我国自1998年起开始实施的积极财政政策，其核心 内容 就是在通货紧缩、总需求不足的情况下，通过积极安排财政赤字，使财政收支短期不平衡，利用财政政策乘数的倍增效应，通过扩大国债发行，增加基础设施投入，优化资源配置，从而有效刺激投资和消费，拉动内需，在经济运行中获得数倍的新增国民收入，从而实现财政收支的长期平衡。由于我国积极财政赤字明确用于财政支出范围内的跨地区的庞大的基础性项目，而且国家同时对利率实行了有效的控制，没有发生较明显的"挤出效应"，其效果是好的。
消级财政赤字是指在预算安排上着眼点在于维护预算平衡准则，但在执行过程中由于国民收入发生重大变动出现财政减收增支产生的差额，例如，因 自然 灾害使赈灾支出超过预备费，或因严重通货膨胀使货币贬值程度严重，导致预算支出难以维持计划内的必要支出，从而导致财政实际支出高于预算支出，不得已形成的财政赤字。这种被动的财政赤字风险明显地高于积极财政赤字风险。
财政软赤字是把债务收支不计入财政收支形成的财政赤字。即财政软赤字＝经常支出－经常收入－投资支出，其特征是年度债务收支不计入当年财政收支范围。
财政硬赤字是把债务收支已经计入财政收支后形成的财政赤字。即财政硬赤字＝（经常收入－经常支出－投资支出）＋（债务收入－债务支出），其特征为财政赤字是已经向银行透支或向银行借款弥补后的差额。
财政赤字以什么口径体现出来，其风险水平也不相同。财政硬赤字把当年债务收支列入正常财政收支项目之中，常常制造出尽管财政赤字风险已很严重，而财政收支却总是平衡的假象，不利于唤起决策者对财政赤字风险的警觉。财政软赤字未把当年债务收支列入正常财政收支项目之中，而仅仅把其收支差额作为弥补预算收支缺口的一种资金来源，因此财政赤字水平是真实的和透明的，以此来衡量财政赤字风险将更具有意义。
3.通缩下的财政赤字风险相对小于通胀下的财政赤字风险，综合平衡下的财政赤字风险相对小于综合失衡下的财政赤字风险。
通货紧缩情况下的财政赤字，是总需求（ad）小于总供给（as）情况下发生的财政亦字。由于社会有效需求不足，民间投资畏缩不前，潜在生产能力不能达到充分利用，失业严重，利用降低税率，实行减税、免税和返税，可以有效刺激消费，增加就业，扩大投资，从而增加总需求，刺激经济 发展 ，因而是有利的。
通货膨胀下的财政赤字，是总需求（ad）大于总供给（as）情况下发生的财政赤字。由于社会总需求大于总供给，投资大于储蓄，此时在已经安排的国民收入分配计划之外再扩大财政赤字，便会加剧求大于供的矛盾，在价格已经放开的情况下便会刺激物价上升，将对通货膨胀推波助澜、火上浇油。因此财政赤字的风险相应增大，因而，此时财政赤字又是有害的。如1974-1976年连续三年财政赤字，结果把国民经济推到了崩溃的边缘。
综合平衡下的财政赤字，是指在c+s+t+m=c+i+g+x 情况下所发生的财政赤字（其中：c为消费，s 为储蓄，税收为t ，进口额为m ，投资为i ，政府支出为g ，出口额为x ）。由于在上式平衡的情况下，g-t=（s-i ）+（m-x ），当g ＞t 时，政府预算出现赤字，但由于有s ＞i 或m ＞x ，这部分财政赤字只是替代其他部门需求而构成总需求的一部分，它表明政府动用了民间储蓄结余或外汇结余，仅仅改变总需求结构，并不增加总需求规模，未影响社会总需求和总供给的平衡，引起通货膨胀的压力很小，是一种结构性赤字，因此，也是有物资保证的赤字，其风险也较小。