财政税收论文：自治化：公共物品供给方式的创新

 【摘要】公共物品的非排他性和/或非竞争性决定市场机制不能直接或完全的实现供给，即市场失灵，而政府的特性也决定公共物品供给的作用有限，即政府失灵，公共物品的自治化供给是双重失灵下的替代性选择，其合理性在于公共物品供给的自治化体现了"公平"与"效率"。在我国，随着 社会 主义市场经济 的建立、 政治 体制改革的逐步深入以及各种自治团体的蓬勃 发展 ，自治化已经成为公共物品供给重要途径，并且在和谐社会构建上发挥积极作用。 论文联盟www.LWLM.com编辑。

【关键词】公共物品；自治团体；政府失灵；市场失灵 
引言

　　 "坚持以人为本，树立全面、协调、持续的 科学 发展观"和"构建民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与 自然 和谐相处的社会"是今后经济、社会和政治发展追求的目标和遵循的原则。"和谐社会"是一个内涵丰富和外延广阔的范畴，可以予以多视角的解读，但是，笔者认为和谐社会至少应当体现为各种利益的自由表达、有效保障与相互融合。罗伦兹•冯•施坦因指出，"利益是社会的原则"。(P238)与其他生物相同，人类也有原始的欲求，而利益就是对人类欲求的满足，由于人类欲求的不同导致利益的差异性，尤其是私人利益和公共利益的区分，前者在于满足相对独立的私人需求，后者在于满足不可分割的公共需求。多元化的利益都是社会构筑不可分割的 内容 ，但是，不同类型利益在功能上的区别也应被承认，一般认为，公共利益是私人利益的基础和前提，因为私人利益的实现往往需要借助公共利益所创设的外在条件和环境，正是公共利益的追求令个体又具有社会部分的属性，换言之，公共利益也就成为人类社会赖以维系纽带。公共物品是公共利益的载体，提供公共物品便是任何社会都应承担的基本使命。与私人物品不同，公共物品具有非排他性、非竞争性以及难以计量等特征，必须寻求市场机制之外的其他安排，而和谐社会中的公共物品供应应当符合"公平"与"效率"的标准。公共物品是与特定群体相联系，因此，特定群体内的成员能够参与相关公共物品供给的决策、监控以及保证"每个群体从公共资源中所得到的东西应当与它被要求缴纳的费用大致相当"[2](P10)。公共物品供给必然消耗资源，资源稀缺的客观现实就要求有效率的生产和供应，即一定的资源消耗获得尽可能多的公共物品。笔者认为自治化就是一个体现"公平"与"效率"的公共物品供给的制度安排，也是构建和谐社会的重要内容。

　　一、 公共物品供给的传统模式与变革

　　人类所需要的所有物品都可以由排他程度和竞争程度予以整理，前者是指产权人排除他人对物品分享的难易，后者是指物品的消费量增加对边际成本 影响 的大小。物品分类谱系的一端是具有完全排他性和竞争性的私人物品，其生产和消费是可分的，换言之，私人物品的产权可以明确界定，生产者的销售和消费者的购买在"看不见的手"作用下达成价格和数量的均衡，资源被"公平"和"效率"配置。相反，除私人物品之外的其他物品具有非排他性和/或非竞争性，一般称之为纯粹公共物品或准公共物品，市场对这些物品的供给存在着一定程度上的失灵，例如，如果存在非排他性，即某种物品对于潜在的消费者无法排除或者排除成本较高，那么每个人都会受到激励寻求"搭便车"，而不是在市场上支付对价，结果个人理性集合成集体非理性--该物品供给不能或不足；如果存在非竞争性，即增加某种物品的消费量，边际成本为零或者变动极小，那么该物品就会陷入定价困境，而价格是市场有效运作的重要信号。传统的二元思维认为非私既公，市场失灵的解决之道就是政府干预，因此，不仅前苏联、东欧以及我国等，不区分物品的公共或私人属性，一律纳入国家计划予以实现，而且许多市场经济国家也认为向社会供给公共产品是政府的重要职能之一，也是其不可推卸的基本责任。

　　政府包揽公共物品的供给一定程度上可以矫治市场失灵，但是，政府供给公共物品的有效性是基于一系列的完美假设，而现实与理想之间差距导致政府失灵的存在。首先，传统假设认为政府能够准确认知每个群体所需求公共物品的种类、数量、质量等。但是，正如全能政府在供给私人产品的失败一样，政府对公共物品的供给也面临信息障碍。除某些官僚和专家的技术判断外，投票等民主机制所形成的信息往往是政府公共物品决策的重要依据，然而，公共选择 理论 已经揭示压力集团的活动、投票规则的选择等都影响公众尤其是弱势群体公共物品需求的表达。其次，传统假设认为政府是公共利益的化身，能够秉持公仆精神为公众提供公共物品。但是，尼斯坎南适用理性人来假设 分析 政府，效用最大化是官僚们的追求和选票最大化是政治家的追求，[3](P234-261)他们行为就难免与公共利益的趋向发生偏离，而信息不对称、委托代理等更会诱发化公为私的寻租现象滋生。再次，传统假设认为政府能够遏制搭便车，确保公共物品资金的筹集。但是，税收等强制性资源再分配的手段也要受到诸多因素的制约，与日益扩展的公共物品需求相比存在较大差距，这也是一些福利国家财政危机的根源所在。此外，公共物品的需求层次和范围不一，理想状态是有共同需求的群体承担相应地公共物品的成本，然而，这种多样化与政府组织形式的单一性必然冲突，政府普遍性供给的公共物品或大或小于个人的公共需求以及成本负担。最后，传统假设认为政府的公共物品供给具有效率，甚至存在规模经济。但是，每一种公共物品的规模经济的临界点都不尽相同，而某级政府的边际则是刚性的，二者之间难以形成一一对应的关系。此外，政府对公共物品供给的垄断也导致低效率，由于产权缺陷和竞争不足，激励和约束机制成为制度构建的难题，而且没有外部市场参照，公共物品生产绩效也无从评价，生产效率低下、人浮于事以及缺乏回应性等几乎成为公共部门的标签。

　　20世纪七八十年代，一场发端于英国并迅速延伸至美国、澳大利亚和新西兰的政府再造（Reengineering Government）浪潮席卷西方乃至全世界，为迎接全球化、信息化和竞争加剧的挑战，改革涉及民主政治结构、官僚行政体制、福利国家政策和政府管制模式等广泛内容，并且不同国家的改革起因、议程、途径和策略以及范围、规模和力度有所不同，[4](P2-5)但是其基本内容之一就是公共物品供给机制的变革。这场变革的理论基础包括公共选择、新公共管理以及新制度经济学等诸多学科，其中奥斯特洛姆夫妇为代表的制度分析学者关于多中心秩序和公共物品的供应与生产区分等论述颇有影响力。"多中心"是迈克尔•波兰尼在1951年的《自由的逻辑》书中首先提出，其区别组织社会任务的两种 方法 或秩序：一种是"深思熟虑"（Deliberate）或"有指导的"（Directed）社会秩序，依赖一个通过一种统一的命令结构行使控制权的最高当局进行协调，等同于霍布斯的主权者；另一种是"自生自发"（Spontaneous）或"多中心"（Polycentric）的社会秩序，一套规则内，自治决策者自由追逐他们自我利益，但其利益受制被执行规则的固有制约。[5](P231-232)文森特•奥斯特罗姆利用多中心对公共物品的生产和供应尤其是大都会地区的公共治理予以分析，认为多中心的权力分散和管辖交叉往往被看作是混乱，然而在一般的规则体系框架下，有序化的多中心是优于单一中心的制度安排，因为，多中心能够适应公共物品的不同规模，并且个人和群体也可以"以足投票"的方式在可替代的公共物品之间进行选择，从而引入竞争，提高效率，最重要的是，多中心的自治特征，成员们解决公共 问题 不是依靠外部权威，而是更为充分的发挥自主治理的能力。1959年，公共财政学家理查德•A•马斯格雷夫比较早的对公共物品的生产和供应予以区分，1961年文森特•奥斯特罗姆等学者进一步延伸和发挥这一区别，供应是一系列的集体选择，就以下事项的决定：所需要公共物品的种类、数量和质量；需要筹集的公共物品的资金和渠道；公共物品生产的规制及其与供应的协调等。而生产则是一系列资源输入并转化为公共物品的技术过程。二者的区分有利于，适用不同的逻辑对公共物品的生产和供应予以衡量，提供多样化的供应和生产的组合，引入市场与竞争，简化供应团体的内部结构。[6](P8-11)基于理论认知和实践分析，变革后的公共物品供给机制大致包括下图基本类型：

　　类型Ⅰ所描述的是，政府既是公共物品的供应者又是生产者，典型代表就是国防、外交等公共物品的供给，政府本身也可以区分为中央和地方以及各政府形态并分别充当供应者和生产者的角色，通过政府间协议安排公共物品的供给；类型Ⅱ所描述的是，政府是公共产品的供应者，而国有 企业 作为生产者，受到政府的规制和产权的双重约束；类型Ⅲ描述的是，政府作为公共物品的供应者，对公共物品的生产予以规制，而私人企业或自治团体则以合同外包、特许竞标等方式获得公共物品的经营权；类型Ⅳ所描述的是，国有企业、私人企业或自治团体自行安排公共物品的生产和供应，当然，由于市场机制在公共物品供给上的失灵，因此，该类型并不意味政府脱身而去，事实上，政府隐身以补贴、税收优惠以及宏观调控等方式支持公共物品的供给。由类型Ⅰ和Ⅱ向类型Ⅲ和Ⅳ的转变就是通常所说的民营化，更准确的说法或许是"公私伙伴关系（Public-Private Partnerships，PPP）"，并且在类型Ⅲ和Ⅳ中，自治团体在公共物品供给方面发挥重要作用。

　　二、 公共物品自治化供给的合理性

　　"那种把整个服务领域界分为公共部门和私营部门的业已为人们接受的二分法，是颇具误导性的"，至于公共物品的供给，J.K.加尔布雷思告诉我们，"除了政府管理以外，我们别无选择"， [2](P344)然而事实并非如此，自治团体已经和应当在公共物品供给上发挥重大作用。自治团体往往与非营利组织（Non-profit Organization）、非政府组织（Non-government Organization）、社会中介组织（Mediate Organization）、第三部门( The Third Sector)、独立部门（Independent Sector）等概念相互纠缠，而它们之间既有交叉重叠也有偏离区别，笔者认为的自治团体应当具有以下特性。第一，自治性，自治团体形式的本质属性，"就是由人民自己创设彼此约束的权利义务关系，自己设法依此关系达到目的，乃至解决因此而起的争端"。[7](P86)自治的主要表现在：[8](P162-163)自我约束，团体通过内部运行机制约束成员行为，使之符合团体整体利益；自我规范，通过制定和实施自治规则，规范秩序；自我管理，团体对团体和成员的事物予以管理，促进效率的提升；自我控制，团体通过制定和实施公共政策，协调团体及其成员的利益的统一与融合。第二，民间性，自治团体在体制上独立于政府，既不是政府的一部分，又不受制于政府。政府的强权特征要求自治团体必须与之在资金、人事和活动等方面保持一定距离，当然，政府在不干涉自治团体独立性的前提下也可以予以业务指导、财务支持以及建立伙伴关系。第三，公共性，追求公共价值是自治团体的存续意义，也是与私人企业区别所在，就受益范围而言，大致可以分为公益性团体和互益性团体，前者的致力于公众利益，而后者致力于团体利益。自治团体的公共性不是否定团体的盈利性，收取适当甚至超过成本的费用，本身就是资金来源的渠道之一，公共性也不是否定团体的营利性，笔者认为，合作社、互助社等团体尽管向成员分配利润，但是成员本身也是团体服务对象，因此也是具有公共性的自治团体。第四，组织性，自治团体不是一次性、随意性或临时性的集会，而是有较固定的组织形态，诸如规章制度、治理机构以及相应的 法律 地位，是自治团体的运行基础和前提。第五，自愿性，自治团体的参与基础是自愿而非强制，这既是团体的成立前提，也为团体的自治运作创造良好条件。但是，基于遏制搭便车、减少运行阻碍等考量，法律法规也赋予一些自治团体强制某地域或身份的主体入会的权利，例如，社区自治团体、银行同业协会等，自愿性就弱化为该主体进出地域或身份的自由。