财政税收论文：中国的零基预算改革

 摘要：根据零基预算在我国中部某财力紧张省份的实施情况，该文发现，2000年以来在地方政府开始推行的零基预算并没有 发展 成为一种基本的预算框架，基本的预算框架是一种控制预算。在控制预算的框架内，零基预算主要被运用于专项经费的决策。即使在该领域，由于财力紧张、 政治 体制的制约等因素，零基预算并没有改变预算过程和结果。
　　关键词：零基预算；预算过程；预算结果
　　传统预算模式是一种基数预算，每一年的预算决策都是在上一年预算拨款的基础之上增加一定的数额，预算基数的形成和增量的决定都主要是依赖于政治上的讨价还价。所以，预算决策的理性程度就比较低，政府支出的持续增长也就不可避免。同时，由于基数的存在，使得公共预算很难进行资源的再分配，从而降低了资源的配置效率。所以，从20世纪30年代开始，以美国为首的西方国家进行了一次又一次的理性预算改革。20世纪70年代出现的零基预算（Zero-BasedBudgeting ，ZBB）就是这样一种改革。从 理论 上讲，零基预算要求政府支出机构每年都为它的全部预算进行辩护，预算基数不再理所当然地成为下一个预算年度进行预算决策的基础。因此，这种预算模式被称为零基预算〔1〕。虽然零基预算在美国的实施并不成功〔1〕，但是，在过去的几十年中，它对许多国家的预算改革都产生了不同程度的 影响 。从1993年开始， 中国 的一些地方政府开始试验零基预算，如海南、湖北、安徽等〔2〕。进入20世纪90年代后期，中国开始进行预算改革，主要包括部门预算、国库集中收付和政府采购改革。在部门预算改革中，零基预算被视为一种最佳的预算编制模式。 目前 ，无论是国内理论界还是实践部门，主流的观点都将零基预算视为一种最佳的预算模式。本文的 研究 问题 是：中国的地方政府为什么采用零基预算？他们的零基预算是不是真正的零基预算？零基预算是否改变了地方政府的预算过程和预算结果？现有的 文献 主要探讨零基预算的理想形式、实施零基预算有什么好处等问题，而很少关注零基预算在真实世界中的实施情况。最近，黄佩华等人调查了中国地方政府的财政问题，发现零基预算的影响范围很小〔3〕。但是，零基预算并非这一研究的重点。马骏和叶娟丽调查了我国某省实施零基预算的情况，发现零基预算的实施并不理想。不过，由于篇幅限制，他们没有全面地 总结 调查发现〔1〕。总之，在现有的文献中，没有一项研究全面和系统地调查和 分析 我国地方政府实施零基预算的情况。目前，零基预算在我国地方政府已经推行多年，非常有必要对这一预算模式的实施情况进行调查与分析。为此，2003年8月本文的研究者在我国中部某省（以下简称A 省）调查了该省的省政府实施零基预算的情况。
　　一、研究设计
　　由于A 省在1993年就开始引入零基预算，因此，它无疑是一个调查零基预算的最佳选择。本文的研究者在A 省访谈了12个部门，包括19个预算官员，主要是财政部门、各个支出部门和省人大常委会预算工作委员会的预算官员（参见访谈附录）。虽然A 省在1993年就已经开始将零基预算引入预算过程，本文主要研究A 省采取部门预算改革以来实施零基预算的情况。这主要是因为在2001年部门预算改革以前，零基预算并没有系统和全面地实施。首先，在部门预算改革以前，预算编制主要是采取财政部门"代编预算"的做法，各个部门并没有真正参与预算编制。即使零基预算已经被引入，其运用范围也主要局限在财政部门，而对部门的支出决策没有影响。其次，在部门预算改革前，财权非常分散，在财政部门之外，除了计划委员会和 科技 部门等拥有资金分配权之外，由于预算外财政的膨胀，各个部门都对自己掌握的预算外资金拥有非常大的权力。这意味着，财政部门以及它所强调的零基预算并不能影响和控制这一部分资金的分配。2000年以来在地方一级开展的部门预算改革为零基预算的全面实施创造了条件。因为，部门预算改革要求政府预算以部门为基础进行编制，而且强调将预算外资金纳入各个部门的预算。该省财政部门这几年下达的部门预算改革文件都明确要求各个部门运用零基预算编制部门预算。
　　本文的研究综合运用了定性和定量研究 方法 。对于预算过程的调查主要运用定性研究方法。由于中国的政府预算是不对外开放的，因此，政府部门的预算官员一般都不愿意接受比较深入的访谈，尤其是那些旨在评估他们的改革成效的调查。所以，在中国进行预算调查，为了获得有价值的信息，首先必须能够"进入"，并建立信任关系，其次必须选择恰当的访谈策略。为了能够进入政府部门调查并建立信任关系，本文的研究者主要利用各种熟人关系进行调查，并承诺不透露调查省份的名称和被访谈者的姓名。在访谈中，为了获得关于零基预算在该省实施的真实信息，本文的研究者对被访谈者隐瞒了本文研究的真实目的，即没有告诉他们这是一项关于零基预算的研究。本文的研究者只是告诉被访谈者这是一项关于部门预算改革的一般性研究，目的是了解部门预算改革的一般情况。所以，在访谈中，本文的研究者要求被访谈者回答一些关于部门预算的"开放性问题"，例如，请谈谈所在部门的部门预算改革情况，他们是如何决定人员经费、公用经费和专项经费的，等等。事实也证明，这是一种有效的访谈策略。在大多数情况下，被访谈者都会自动地介绍零基预算在他们的部门是如何运作的（事实信息）以及他们对于零基预算的看法和意见（观点信息）。只有当被访谈者没有自动地谈及零基预算的时候，本文的研究者才直接就零基预算提问。此外，在访谈中，本文的研究者没有使用录音设备。本文的研究者采取的办法是，在访谈中，记下关键的用语、数据和观点；每次访谈完成后，马上进行笔录。这种办法虽然不能保证访谈记录的完全性，但是，它有助于消除被访谈者的疑虑，鼓励他们透露更深入的信息。
　　为了分析零基预算对预算结果的影响，本文运用了定量分析方法。由于部门预算数据是"秘密"级的政府文件，所以，本文主要运用公开的数据，即A 省财政厅厅长每年向省人大会议报告支出时公布的数据（支出方向及其预算数）。由于A 省的部门预算是从2001年开始的，所以，本文主要采用了从2001年到2003年的数据。在对每年的数据进行排序后，本文运用相关分析对这些数据进行分析。由于这一数据所包含的支出分类仍然比较粗略，因此，由此得出的结论仍然不是最后的。不过，在部门预算不公开的情况下，这是惟一可获得的数据。
　　二、为什么采取零基预算？
　　A 省早在1993年就开始试验零基预算。部门预算改革以来，A 省的财政部门更是借此机会推广零基预算。根据调查，A 省积极推行零基预算的主要动机有3个：1.运用零基预算来解决在财力紧张的情况下进行资金分配所面临的各种冲突和问题；2.重新审查长期实行的"基数加增长"模式所形成的不合理"基数"；3.加强财政部门对各个部门的预算控制。
　　（一）财力紧张。这些年来，由于 经济 发展相对滞后，加上省内过分财政分权，例如A省省会城市的财力就远远大于省级财政，因此，省政府的财政一直比较紧张。在访谈中，几乎所有的被访谈者都强调他们的财政是一种"吃饭财政"。图1也表明省政府的财力的确非常紧张（数据来自A 省统计年鉴）。首先，省政府财政收入在全省财政收入中所占的比重比较低。更为严重的是，省政府的财政自给系数非常低。财政自给系数是用一级政府的自有收入除以它被要求承担的支出，它用来测量各级政府的收入能在多大程度上承担它的支出责任。在这样的财力的情况下做预算就非常困难。有限的财政资金在解决了基本支出（人员和公用经费）之后，能够用于供给公共产品、支持事业发展和经济发展的专项经费就非常少，在专项经费上的竞争就会非常激烈。在这种情况，该省领导和财政部门就希望运用零基预算来解决预算分配中的冲突，并将有限的财力运用到最需要的支出项目上去。正如该省财政部门的一位预算官员所说："一方面，我们一直面临财力紧张，另一方面，各个项目都来要钱。所以，我们希望运用零基预算，使得每个项目都从零开始，根据轻重缓急来安排资金。"（I1b）
　　（二）审查基数。正如我国的其他省份一样，A 省的预算分配长期以来一直使用基数加增长的做法。虽然对于某些程序性支出来说基数有一定的合理性，由于以下原因，基数的形成是非常不合理的。首先，地方预算一直缺乏自主权，它必须执行中央的政策，即使中央并没有为这些政策提供相应的资金或者只提供一部分资金也是如此。这就是说存在"强制性支出"。对于像A 省这样财力比较紧张的省份来说，强制性支出或者中央政策对于省级预算自主权的影响是相当显著的。因为，在财政自给系数非常低的情况下，获得中央的转移支付就是非常有吸引力的。然而，获得转移支付的代价就是在一定程度上放弃预算自主权，在执行中央的政策上采取比较合作的态度。中央的政策文件因而就构成省政府各个部门预算基数的基础。同时，省政府的政策也是各个部门预算基数的基础。正如许多被访谈者都指出的，各个部门在提出预算要求时都会运用这些中央和省政府的政策和文件来证明他们的经费要求的合理性。这些政策文件对于各个部门来说都像"尚方宝剑"一样，可以用来向财政部门要钱。最后，许多预算官员都指出，由于预算编制方式落后，财政的预算审查职能弱化，许多过时的政策文件每年都被用来要钱。在某些情况下，部门甚至会用省政府办公会议的会议记录去向财政要钱，尽管这些会议记录并不是正式的政策文件（I4，I6）。
　　其次，由于中国的省级政治体制是一种"零碎化的威权体制"〔4〕，在省一级，政策制定权被分散到各个"政策领地"，即所谓的副省长"分管"体制。此外，省委常委会的常委在各自的政策领域也有发言权。因此，政策制定权就被分割到近20个政治官员的"政策领地"，围绕着各个政策领地的就是形形色色的官僚部门。与这种分割的政策领地相伴随的必然是支出权的分散，即各个政策领地的领导都要求在资金分配中有发言权。由于财力非常紧张，A 省并没有像某些财政富裕的省份那样非正式地将资金的分配权"切块"到各个政策领地，由分管领导自行分配。从内部的非正式制度上来看，A 省实行了一种相对集中的财政资金分配体制，由省长和分管财政的常务副省长垄断资金的分配权。但是，实际上，其他的政策领地的分管领导能够在一定程度上影响资金的分配。在访谈中，许多预算官员都认为领导人"批条子"是预算分配中最严重的问题之一（I4，I7）。A 省财政部门制定的编制2004年部门预算说明书中仍然像前两年的文件那样强调要根据零基预算取消由领导人"批条子"形成的支出项目。这同样说明，领导人批条子仍然影响着财政资金的分配。这意味着，长期累积的结果，各个领导的支出意愿也构成了各个部门的预算基数。
　　不难理解，这样形成的预算基数是非常不合理的。在这种基数形成模式下运用基数加增长的方法不仅无法控制支出，而且会在各个部门之间形成一种苦乐不均的现象。各个部门的基数规模取决于它有多少中央和省政府的政策文件支持（无论这些政策文件是否合理或者是否已经过时），取决于它和各个分管领导的关系。后者意味着一种以私人关系为基础的非正式预算活动将影响着资金的分配和基数的形成。最后，由于基数预算本身就不利于进行资源的再分配，建立在不合理基数之上的基数预算就更是如此。所以，A 省的改革者就希望通过零基预算来审查过去在基数加增长的模式下形成的不合理的预算基数，使得预算资金的分配更加 科学 ，增进资金配置的效率。在访谈中，许多预算官员都强调零基预算的这一用处（I4，I5，I6，I7）。而且，A 省财政部门这几年来发布的部门预算编制文件也都强调运用零基预算来砍掉那些一次性支出项目、不属于省级管辖范围的支出项目、领导人批条子形成的支出等。
　　（三）预算控制。如前所述，在部门预算改革前，财政部门无法真正控制各个部门的预算决策。部门预算改革为财政部门将资金分配权集中在自己手中创造了机会，而零基预算则进一步为财政部门提供了对各个部门的预算决策进行控制的工具。所以，财政部门对于推进零基预算改革比较积极而各个部门则有一些意见。在访谈中，虽然财政部门的预算官员承认零基预算目前的实施情况不理想，但是，他们都倾向于认为这是一种很好的预算模式，其中的一位预算官员还对零基预算在国外并没有成功这一事实表示怀疑（I1a ，I1b ，I11）。
　　然而，各个支出部门的预算官员则将目前的部门预算和零基预算改革理解为一种强化财政部门控制的改革。一些预算官员指出，这种以零基预算为核心的部门预算改革已经使得"副省长负责制"转变成一种"财政厅领导下的副省长负责人制"。某些预算官员抱怨说，财政部门喜欢的项目就可以得到钱，财政部门不喜欢的项目就是零基数。因此，他们提出了这样一个问题：在许多专业性很强的领域（例如支援农业支出等），究竟是财政部门还是各个职能部门有能力更好地配置资源？许多预算官员甚至说，现在财政部门的权力越来越大，因此，有必要解决谁来监督财政的问题（I6，I7，I8，I9，I10a）。这意味着，A 省的零基预算已经主要成为财政部门控制支出部门的一个手段。A 省财政部门积极推进零基预算的一个主要动机就是通过零基预算来加强对支出部门的财政控制。劳斯教授在调查美国佐治亚州的零基预算时也发现了相同的现象〔5〕。
　　三、零基预算还是控制预算？
　　由于A 省早在1993年就开始尝试引入零基预算，所以，在2000年年底首次进行部门预算改革时，A 省就决定在部门预算改革中运用零基预算来编制2001年的部门预算，要求各个部门运用零基预算来编制部门预算。显然，A 省当时希望将零基预算建立成基本的预算决策框架。从农业、 社会 保障等各个部门介绍的情况来看，当时纳入部门预算试点的各个部门都努力按照零基预算的逻辑与步骤来编制部门预算。他们的预算编制从部门内的各个处室开始，各个处室都根据工作目标形成预算要求，砍掉不必要的过时的支出，然后排序，再上报到部门的财务处，财务处审核后将认可的支出项目按照轻重缓急排序。在部门党组同意后，部门的预算就报给财政部门。这表明，至少在以下几方面，部门的预算编制过程和零基预算的逻辑与步骤是基本相同的：自下而上的预算流程、一定程度的决策单位分析、按照机构目标排序。但是，由于当时没有规定控制数（零基预算也不要求控制数），所以，各个部门最后形成的预算都非常大，远远超出了财政的承受能力。例如，社会保障部门当时形成的预算要求高达15亿元。最后，财政部门没有办法只好给各个部门下了一个预算控制数，要求各个部门在各自的控制数内重新编制部门预算。例如，社会保障部门的控制数是8700万元，该部门曾希望得到1亿元的控制数，但是没有成功，最后只得在8700万元的控制数内编制部门预算。此后，通过下控制数的办法来控制部门的预算编制就被制度化。在每年的两上两下的预算流程中，财政部门在收到各个部门的预算（一上）并审查之后，就给各个部门下达一个预算控制数（一下）（I7，I9）。
　　这种通过控制数的方式来控制各个部门预算的方式表明，由于财力的限制，零基预算在A 省并没有发展成一个基本的预算框架，A 省的零基预算似乎已经变成了一种"目标基础的预算"（Target-BasedBudgeting ，TBB ）。零基预算在美国地方政府实施的过程中也逐渐演变成一种目标基础的预算。在目标基础的预算中，为了解决预算机构和各个部门之间的敌视和各个部门的策略性预算行为，在预算过程开始时，预算机构就给各个部门设置一个严格的控制数（上限），要求各个部门在该控制数内编制预算。如果一个部门的预算超过控制数，该部门的预算就会被退回直到它按照该控制数编制预算〔6〕（P2206）。很显然，目标基础的预算是一种控制预算。在访谈中，A 省的预算官员没有使用"目标基础的预算"这一概念，他们显然也并不知道这样一种预算模式，但是，他们使用了控制预算这一术语。根据一位访谈者的介绍，在编制完2001年的部门预算后，财政部门组织了一次经验总结会。在会议上，各个部门的财务处长都说这不是部门预算而是控制预算（I7）。
　　不过，这种中国式的控制预算与美国的目标基础预算并不完全相同。其中最主要的区别是，虽然中国的零基预算没有发展成为一种基本的预算框架，但是，它也没有被完全抛弃。在中国式的控制预算框架内，零基预算主要用于专项经费决策。中国目前的部门支出主要分为3类：人员经费、公用经费和专项经费。我们的调查发现，在A 省，零基预算主要适用于专项经费。在访谈中，A 省的预算官员一般都这样描述他们的预算过程："人员经费按实际，公用经费按标准，专项经费按排序。"这表明，零基预算所强调的排序主要是被运用到专项经费领域。在A 省财政部门所颁布的编制2003年部门预算的指示中，只有在专项经费部分才出现了零基预算一词。
　　人员经费和公用经费是按照人均标准定义的，比如人均20000元的人员经费标准。对于纳入部门预算改革的部门，公用经费标准相对高一些（人均20000元），未纳入部门预算改革的部门，公用经费标准相对较低（人均15000元或者6000元）。在此基础上，将部门的人员编制数（如果实际雇员人数等于编制数）乘以人均人员经费标准或者将实际雇员数（如果实际雇员数小于编制数）乘以人均人员经费标准，就得出部门的人员经费预算。同样，也可以得出部门的公用经费预算（I1b）。因此，人员和公用经费预算是一种公式预算。
　　不过，在决定人员经费人均标准和公用经费人均标准时，以前的基数是非常重要的。人员经费人均标准是由人事部门和财政部门共同决定的，人事部门先根据国家人事部和国务院颁布的工资标准、福利标准核算总的人员经费支出，再定出人均人员经费标准。该标准再由财政部门根据财力和本地的工资水平、生活水平进行审查。正如人事和财政部门的官员都指出的，在核算和审查这一标准时，都要 参考 以前的标准（I1b ，I2）。公用经费人均标准是由财政部门决定的。在决定纳入部门预算改革的部门的人均公用经费标准时，财政部门逐项决定人均公用经费标准，然后再 计算 总的人均公用标准。在计算某一项公用经费的标准时，例如打印费的标准（该省2003年的标准是人均60元），财政部门选择一些代表性的部门，根据这些部门在过去3年的实际打印费计算出平均的打印费，并以此决定打印费的人均标准。在计算出总的人均公用经费标准之后，财政部门再根据各个部门的业务性质及重要程度，对各个部门的人均公用经费指标进行适当的调整。可见，在决定公用经费的人均指标时，以前的支出仍然是非常重要的。至于未纳入部门预算的部门，则完全是根据以前的公用经费基数决定公用经费的人均标准（I1a ，I4）。这些都表明，人员和公用经费的预算决策从根本上看是渐进的，它们是公式预算和渐进预算的混合。这也表明零基预算对于人员和公用经费的决策没有产生影响。黄佩华等人最近的研究也发现，在他们所调查的几个地方政府，占政府预算70%以上的工资没有被包括进零基预算的框架内〔3〕。
　　如前所述，零基预算主要适用于专项经费。不过，由于A 省的零基预算是在控制预算的框架下进行的，它因此就具备了一些独特之处。从理论上讲，零基预算是一个由下到上对支出进行逐级排序并层层合并排序的过程。A 省的部门预算是由部门先编制，再层层上报审查的，因此，在专项经费领域，部门拥有一定的灵活性来决定将哪些项目放进部门的专项经费预算，哪些项目排除在外，也有一定的自主权来决定每个项目的重要程度（即排序的位置）。这意味着A 省的零基预算包含自下而上的成分。但是，由于A 省的零基预算是在控制预算的框架内做的，它因此也是一个自上而下的过程。首先，由于人员和公用经费相对固定，因此，控制数的影响主要就落到了实行零基预算的专项经费上（I12）。其次，财政部门在部门预算编制之前规定了哪些支出项目必须砍掉，哪些支出项目要砍掉一部分支出，哪些支出项目必须保障支出。这就意味着，A 省的财政部门实际上介入了各个部门的"决策单位"分析。在零基预算中，决策单位的分析是预算决策的第一步（I6）。其三，A 省强调项目库的建设和约束力。在建立项目库时，财政部门先让各个部门建立他们自己的项目库，要求各个部门对明年的项目进行预测，并根据轻重缓急将项目进行排序；在部门项目库的基础上，财政部门将建立整体的项目库。一旦财政的项目库建立之后，它就会对部门的专项经费决策产生影响。各个部门在形成自己的专项经费预算时，必须考虑它准备开展的项目是否已经被包括进财政的项目库中，排在什么位置（I6）。这就是说，通过项目库的运作，财政部门不仅可以影响各个部门的决策单位分析，还可以影响部门对于项目的排序。
　　图2显示了A 省的基本预算框架以及3类预算支出的决策模式。缺口表示有一部分专项支出是在财政部门的控制之外的，例如计划委员会控制的基建支出、科技厅控制的科技三项支出。A 省的零基预算主要运用于专项经费，人员经费和公用经费事实上是在零基预算的过程之外决定的。由于A 省的财政是"吃饭财政"，每年的财政收入（预算内和预算外）在保证了人员经费和公用经费之后，能够用于专项经费的数量就非常小。这就意味着，在像A 省这样的地方政府，即使零基预算得到严格实施，它所能够影响的范围也非常小；也就是说，只有非常小的一部分地方政府的支出决策是根据零基预算决定的。