财政税收论文：省以下均等化转移支付研究

 所谓均等化转移支付，是指以客观、 科学 地评估收入能力和支出需求为基础，以各地政府能够提供基本均等的公共服务为目标而实行的转移支付。

　　一、均等化转移支付的模式

　　纵观世界各国，均等化转移支付的模式主要有以下四种：

　　1.财政收入能力均等化模式。

　　财政收入能力均等化模式主要体现不同地区财政收入的均等化，不考虑不同地区的支出需求差异，不 计算 不同地区因提供 社会 公共服务的成本差异对支出需求的 影响 。这种模式是通过计算各地区的"标准收入"来确定其所需的转移支付数额，通过这种模式实行的均等化转移支付，可以使财政收入能力低于全国平均水平的地区提高到全国平均水平，同时，中央政府还可以通过调整某些因素的取舍范围，改变所要达到的均等化转移支付的程度。该模式的缺点是必须假定所有地区的支出需求是大体相同的，其差异可以忽略不计，所以这种模式适合那些幅员较小，或所辖各地区的地理、气候、人口密度差别不大的国家或地区。很显然，我国中央对地方的均等化转移支付就不适于采取这种模式。

　　2.财政支出均等化模式。

　　财政支出均等化模式与第一种模式正好相反，即只体现不同地区财政支出需求的均等化，而忽略各地区财政收入能力的差异，它是通过计算各地区的"标准支出"来确定其所需的转移支付数额，从而使财政支出需求低于全国平均水平的地区提高到全国平均水平。这种模式需要合理确定影响支出需求的各种因素、指标，选择什么因素以及该因素占有多大比重，都直接影响"标准支出"的计算，必须进行科学、准确的计算 分析 ，并进行详细的模拟论证。其缺点是不考虑各地区的收入能力，虽然在支出方面有较好的均等化效果，但是不利于调动各地区组织收入的积极性。

　　3.人口均等化模式。

　　人口均等化模式主要是按照全国人均的转移支付额和各地区的人口总数来确定各地区的转移支付数额，其公式为：

　　某地区转移支付额＝（全国转移支付总额／全国人口数）×该地区的人口数

　　这种模式计算比较简单，不需要进行繁杂的计算和因素选择，也不考虑各地区财政收入和支出能力差异。但是正因为其计算过于简单，考虑因素过少，它所实现的均等化程度较低，对那些各地收入或支出差异较小的国家或地区比较适宜。

　　4.财政收支均等化模式。

　　财政收支均等化模式就是充分考虑各地区财政收入能力和支出需求的差异，通过测算各地区的"标准收入"和"标准支出"之间的差额（标准收入－标准支出大于等于零除外）来确定转移支付额。这也是国际上 目前 比较完善，效果较好的模式。它的优点是同时考虑了收入能力差异和支出需求差异。

　　二、建立均等化转移支付制度的意义

　　1.均等化转移支付制度是分税制财政体制的重要组成部分。

　　要使现行分税制财政体制进一步完善成为一种完整的适应市场 经济 需要的财政体制，建立规范、科学的转移支付制度就成为必然。按照国际通行做法，规范的分税制必须遵循公平与效率原则，其主要 内容 包括：一是按税种划分各级政府的财政收入范围，并保证上级政府有能力对下级政府进行财力调节；二是在合理界定各级政府事权的基础上确定各级政府的财政支出范围；三是在科学确定下级财政标准收入能力及标准支出需求的基础上，通过转移支付形式，实现政府活动能力的均等化及国民享受社会公共服务水平的均等化。从这个意义上讲，建立规范的转移支付制度是实行分税制财政体制的核心内容之一，是分税制的客观要求。

　　2.均等化转移支付制度是调节社会分配不公，促进社会稳定的重要措施之一。

　　均等化转移支付以实现全国各个不同经济 发展 水平地区的公民能享受大体相同的社会公共服务为宗旨，因此规范科学的均等化转移支付制度的建立和实施，将缓解社会分配不公，调节由社会分配不公引发的矛盾。

　　3.均等化转移支付制度可以有效地缩小地区间的经济差距，促进全国经济的协调发展。

　　实行科学规范的均等化转移支付，不仅相对落后和贫困地区可以直接受益，弥补其由于财力不足所带来的财政职能不全的缺陷，而且经济相对发达的地区也可由于区域经济发展趋于协调，产业结构和资源配置合理化得到更多的发展空间和更好的发展环境。

　　4.均等化转移支付制度有利于财政政策的公开和公正，减少转移支付的随意性，为地方政府发展经济创造较好的公平、宽松的环境。

　　实行科学规范的转移支付后，以各地的标准收入能力和标准支出需求作为转移支付依据，由于计算依据标准、客观，在收入方面既可以避免藏富于地方、向上多要钱，又可以鼓励地方努力发展经济，加强税收征管，提高公共服务能力；在支出方面可以避免人为扩大支出，浪费财政资金。

　　三、省以下均等化转移支付的实践

　　我国现阶段均等化转移支付主要是纵向的，由中央政府对省区政府和省以下地方政府之间的均等化转移支付构成。省以下的均等化转移支付方案，一般建立在中央对省区方案的基础之上。从1995年开始实行适应新财政体制的较规范的均等化转移支付制度。

　　（一）中央对省区的均等化转移支付

　　1995年，财政部推出了中央对省区的《过渡期转移支付方案》。虽然由于当时某些客观条件的限制，使《方案》还欠规范，但可以看出，中央对省区均等化转移支付采用的是财政收支均等化模式。通过一年试行，1996年财政部对《方案》做了进一步修改完善，使之趋于规范化。

　　各省区享受转移支付补助额的计算公式是：

　　某省区转移支付补助数＝（该省区标准支出－该省区财力－该省区收入努力不足额）×客观因素转移支付系数＋政策性转移支付额。

　　政策性转移支付额＝｛（全国人均财力－该省区人均财力）×该省区财政供养人口×A[，1]＋［该省区1979年财力×（1＋15）[年份]－该省区实有财力］×A[，2]｝×A[，3]

　　式中"标准支出"是将财政支出分解为"人员经费"、"公用经费"、"政策性支出"和"建设性支出"四类，选择标准财政供养人口、人均财力、人口密度、中小学生数等因素，运用多元回归 方法 ，分别计算标准支出。应该说，"标准支出"的计算，还是比较科学规范的。

　　式中"该省区财力"是指某省区的实际财力，收入努力不足额是该省区增值税和营业税的标准收入和实际收入的差额。用实际财力和收入努力不足额代替标准财政收入，虽然也在一定程度上体现了公平与效率原则，但它毕竟不够规范，其公平、公平程度也就差一些。

　　客观因素转移支付系数是中央可用于向各省区进行均等化转移支付资金总额与全国地方财政缺口的比，此系数1995年为0.025，1996 年为0.035.

　　政策性转移支付额主要体现国家对民族省区的倾斜政策。

　　1996年，中央对地方的均等化转移支付办法在1995年《方案》的基础上进一步改进：用标准收入代替了财力和收入努力不足额；标准支出的划分进一步细化；保留对民族地区的政策性转移支付；同时引进激励机制。

　　均等化转移支付额的计算公式是：

　　某省区转移支付补助额＝（客观因素转移支付额＋政策性转移支付额）×（1±激励机制系数）

　　客观因素转移支付额＝（该省区标准支出－该省区标准收入）×客观因素转移支付系数

　　标准收入＝增值税＋营业税＋资源税＋土地使用税＋农业税＋农业特产税＋……

　　各种税收的计算，能取得实际税基的，按实际有效税基×单位税额或有效税率计算，无法取得实际税基的采取用增加值、营业额或基期收入×有效税率×价格指数计算。

　　标准支出＝该省区全额单位人员经费标准支出＋该省区全额单位公用经费标准支出＋该省区差额单位事业费标准支出＋该省区专项标准支出＋该省区其他标准支出

　　从上述计算公式可看出，标准收入的计算采取各税收加总的办法，比1995年的财力加收入努力不足额的办法更接近客观实际，因而提高了均等化转移支付的公正程度，计算方法也向规范化迈进了一步；标准支出的测算细化了公用经费部分，用专项标准支出替代了1995年的政策性补助支出，取消了建设性标准支出，增加了其他标准支出，使概念更加准确，避免了方案中的概念混淆。激励机制系数按某省区收入增长率与全国地方平均增长率比例差的50％计算。激励机制的引进，使整个均等化转移支付既体现了对经济相对落后地区的照顾，又促使这些地区努力发展本地经济，积极组织收入。

　　（二）省以下均等化转移支付的特点

　　几年来，我国多数省区都以中央对省区的均等化转移支付方案为基础，并结合本省区的实际情况，在转移支付主体、对象和转移支付补助额的确定等方面，做了进一步的改进和创新，形成了我国从计划经济向市场经济过渡时期省以下均等化转移支付的特点。

　　1.均等化转移支付主体的确定。在确定均等化转移支付主体时，各省区因财政实力的强弱不同而有所区别，一般情况下，省级财力较强的地区，其转移支付主体是单一的，即省级政府本身，不再有其他主体，我国沿海经济发达地区如广东、福建等省就属这种类型；而省级财力较弱的地区，其转移支付主体除省级政府以外，还把有关的市地确定为均等化转移支付主体。