财政税收论文：对新疆财政工作的现实思考

 内容 提要：在市场 经济 条件下，财政具有优化资源配置、调节收入分配和协调经济 发展 等重要功能。因此，做好财政工作对经济快速发展和 社会 全面进步具有重要的推动作用。本文主要对新疆财政收支的基本状况、财政工作中存在的 问题 及新疆财政工作的特殊性进行了 分析 ，在此基础上提出了今后新疆财政工作的基本思路。

　　关键词：新疆财政工作；县级财政；财政管理；工作思路

　　江泽民同志2000年1月19日在省部级主要领导干部财税专题研讨班上指出："财政是国家的一项重要职能，是国家政权活动的一个重要方面；财税政策是国家宏观调控的一个主要手段；财力的强弱，对国家的强盛和安全会产生重大 影响 ，雄厚的财政实力是一个国家强大、稳定、安全的重要体现，也是推动经济发展和社会进步的重要保证。在我国，建立稳固、平衡、强大的财政，制定和实施正确的财税政策，努力做好财税工作，是我们全面推进改革开放和 现代 化建设，实现跨世纪发展宏伟目标和中华民族全面振兴的必然要求。"本文在对新疆财政工作中存在的问题及新疆财政工作的特殊性进行分析的基础上，提出了今后新疆财政工作的基本思路。

　　一、新疆财政工作现状

　　（一）财政收支情况

　　自1955年新疆维吾尔自治区成立以来，伴随着新疆经济建设和社会事业的全面发展进步，新疆财政实力由弱到强，财政收支规模不断扩大，财政实力明显增强。1955年新疆财政收入仅为1.73亿元，财政支出为1.83亿元。分税制的1994年，新疆全口径收入为54.3亿元（同比口径），比1955年增长了30.4倍，财政支出为71.1亿元，比1955年增长了37.8倍。1997年新疆全口径财政收入首次突破百亿元大关，达到100.86亿元，财政支出完成123.35亿元。2000年新疆全口径财政收入完成149.42亿元，财政支出完成205.5亿元。到2004年新疆全口径财政收入突破了300亿元大关，完成334.43亿元，与1955年相比，增长了190.5倍，年均增长11%；财政支出完成459.35亿元，与1955年相比，增长了250倍，年均增长11.9%.

　　从新疆各个发展时期看，"一五"时期，新疆财政总收入仅为8.6亿元，财政支出9.5亿元。到了改革开放后的"六五"时期，财政总收入达到了27.3亿元，财政支出100亿元，分别是"一五"时期的3.2倍和10.5倍。到了"十五"时期的前四年，新疆财政总收入已经达到1005.9亿元，财政支出达到1520.7亿元，分别是"一五"时期的117倍和160倍。五十年来，新疆财政总收入累计达到1980亿元，财政总支出达到4963亿元。

　　与全国各省区相比，新疆财政一般预算收入占GDP的比重一直呈现上升态势，由1997年的5.19%提高到2004年的7.1%.同期新疆财政一般预算收入年均增长16.17%，高于全国平均水平；同期财政支出平均增长17.8%，低于全国支出增长水平。

　　在新疆财政实力逐步增加的同时，财政的保障作用也得到了发挥。新疆自治区党委贯彻落实了积极的财政政策和西部大开发战略，加大了基础设施建设，缓解了经济发展的瓶颈制约；加强了国债资金和项目管理，保证了国债资金的安全高效和项目建设进程；财政支农取得新发展，农业基础得以稳固；农业综合开发效果良好；财政扶贫投入加大，农牧民脱贫步伐加快；社会事业投入增加， 教育 、 科技 、文化、卫生、计划生育等重点事业经费稳定增长；积极参与各项改革，确保了各项改革的顺利进行。特别是在社会保障制度改革方面，认真贯彻落实了"两个确保"和"一个低保"政策，保证了下岗职工的基本生活费和再就业资金、 企业 离退休职工养老金以及城市居民最低生活保障资金的按时足额发放，构建了社会"安全网"，发挥了财政保障社会稳定的功能。

　　（二）当前新疆财政工作的困难和问题

　　虽然近年来新疆财政在改革中不断发展壮大，但是与建立社会主义市场经济体制对财政的要求相比，还有明显的差距，一些深层次的矛盾和问题尚没有得到根本解决，主要是：

　　1.财政收支矛盾日益突出。尽管新疆的财政收入保持了较高水平的增长，但是由于新疆财政收入的基数小于财政支出的基数，财政收入的增长远远满足不了财政支出刚性增长的需求，财政收支差额逐渐扩大，财政困难的程度特别是县级财政的困难程度加大。新疆所辖85个县市，总人口1905万人，其中有6个民族自治县，32个边境县，30个贫困县。长期以来，新疆大部分县级财政收不抵支，年年赤字，工资性支出过大，公用经费严重短缺，属于极为典型的"吃饭"财政。

　　（1）县级财力严重不足。一是财政收不抵支。2004年，新疆85个县（市）中，可用财力141亿元，财政收入62亿元，财政支出168亿元，支大于收106亿元。二是财力主要依靠上级补贴。2004年，有83个县需要上级财政补贴，占县级总数的98%，补贴后仍存在财力缺口的有67个县，占79%，有17个县财政支出对上级补助依赖度超过90%.三是人均财力偏低。2004年，县级人均财力只有2.3万元，比新疆自治区人均财力低3.7万元，比地州人均财力低2.6万元。

　　（2）财政供养人员多。2004年新疆财政供养人员比例为5.4%，比全国3.4%的平均数高2个百分点。县级财政供养人员达到64.3万人，占全疆的70%.2004年，新疆民族自治县的财政供养人员比重为6.9%，高于全疆平均水平1.5个百分点。财政供养人员高比例导致新疆2004年县级工资及其他个人部分支出占县级财政支出比重为70%，比全国55%的平均水平高15个百分点。由于财政供养人员多，财力缺口大，医疗费、住房公积金、取暖费、职工福利费、养老金、独生子女费等国家出台的涉及个人的开支政策兑现不了或执行不到位，造成涉及个人的开支大量欠账。

　　（3）事业发展大量欠账。由于新疆县级财力严重不足，且财政供养人口多，导致事业经费供给长期处于"饥饿"状态，尤其是对教育、科技、计划生育、农业等方面的法定支出无法全额到位。而且县域内科、教、文、卫以及为 农村 经济发展服务的农业支持体系和保护体系等严重欠缺；县域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等地方公共产品更是匮乏。

　　2.新疆财政管理不够规范，深化财政管理改革的任务十分艰巨。具体表现在以下方面：

　　（1）财政决策的 科学 性不够。一是调研工作力度不够；二是经常出现跨阶段和超财力水平的决策，导致财政投资项目的决策失误；三是决策不够民主；四是决策后，政策的实施效果并不理想。

　　（2）财政分配秩序不规范。一是预算管理粗放，临时追加预算问题突出，预算硬约束不够，对基层容易产生误导。二是资金调度存在问题很多，资金管理分散，肢解了预算管理的职能。三是财政监督不力，特别在非税收入管理方面，部门利益刚性化，消费性支出比重过高，资金统筹比例过低，坐收坐支现象屡禁不止，全方位监督的管理体制尚不完善。四是财政支出结构不合理，支出管理欠科学。长期以来，支出管理缺少"标准化"，公共支出水平难以公平，财政支出经常是撒"胡椒面"，资金严重紧缺与严重浪费并存。

　　（3）财政困难的体制性因素越来越突出。一是管理体制还有待于进一步规范。虽然近两年新疆逐步规范了县乡财政管理体制，建立了县乡最低财力保障机制和激励性转移支付机制，但 目前 的财政管理体制还没有从根本上调动基层增收节支的积极性。二是财政支出管理体制创新滞后，致使大量的资金投入达不到预期的效益目标或形成更大的浪费。三是长期以来对公款的管理比较松，在支出审批上不严格，这与公共财政 理论 认为对公款的管理应高度集中恰恰相反。四是"政府管权、部门管事、财政管钱"的理财机制难以贯彻执行。五是新疆承担国家政策要求的配套资金多，外债配套及还贷任务重，财政风险问题突出。六是许多应由中央财政负担的开支却由地方财政负担。目前，新疆财政负担着一些中央单位的开支，包括武警、消防、人武部的营房设施建设及军粮补贴等，地质、气象、边防建设等方面均有要求地方负担的开支，这在一定程度上增加了地方财政的负担。另外，国家分流到新疆的在押犯人较多，在狱政设施、干警人员配备、管理费用、犯人生活费用等方面都增加了地方财政的开支。

　　（4）财政管理水平有待提高。一是财政管理的工作缺少整体规划；二是地方政府的宏观经济协调力度不够；三是对如何结合本地实际情况，贯彻执行各项改革政策缺少应有的政策指导，财政系统的整体合力发挥不够。

　　二、新疆财政工作的特殊性

　　（一）地广人稀，管理成本高

　　新疆总面积160多万平方公里，约占全国总面积的1/6.由于人口居住分散，许多边远区域都要设置相应的管理机构和社会公共服务机构，具体表现在乡镇数量多、机构设置多、相应配备的管理人员多。这一特性对新疆财政的影响主要有：一是政权建设任务较重。新疆边境线长达5600多公里，周边与八个国家相邻，全疆共32个边境县和25个口岸，主要任务是镇守边疆，同时，还要发展经济，保证各族人民安居乐业。二是机构数量和人员经费多。机构数量和管理人员占总人口比重大大高于其他省区（仅次于西藏）。三是运输距离长，成本费用高。乌鲁木齐市距新疆境内各地州市的平均距离为500公里，最远的和田地区距乌鲁木齐市2000多公里，新疆平均运距是全国平均运距的2倍以上。同时，新疆远离内地，乌鲁木齐至北京直线距离达3700公里，乘飞机往返一次机票费就需4000多元，是全国首府城市赴京费用最高的。由此造成各行各业的各类经费，包括人员经费、管理费、差旅费、通讯费及 交通 工具、广播、电视、学校、卫生事业费居高不下。四是特殊的地理位置和恶劣的 自然 环境致使管理费用高。新疆人口密度每平方公里10.3人，与全国平均每平方公里127人相比，新疆只是全国的1/10.全疆85个县市，平均每个县市不到20万人，远远低于兄弟省区平均水平。但各类机构设置、人员配备必须齐全，加之自然环境和条件恶劣，生产生活和工作条件十分艰苦，固守国土的任务十分艰巨，必然耗费大量的人力、物力和财力，由此造成生产投资和维持运转的费用成本居高不下。

　　（二）具有单独语言和文字的民族多，事业发展成本大

　　新疆少数民族人口为1096万人，占新疆总人口的59.39%；有5个民族自治州、6个民族自治县、42个民族乡，其中，具有单独语言和文字的民族就有6个，这一特性对财政的影响主要体现在以下几个方面：一是学校设置多，每个地县都有民文学校，办学成本高。二是每个乡以上党政机关和事业单位都必需配备翻译人员，从而相应增加人员工资。三是翻译费用增加。按有关政策和实际需要，新疆印发的文件、业务资料、表格、专业图书等都要翻译和重新编印；大型会议的讲话、发言要同步翻译，文件资料也要翻译编印。这就要求各行政事业单位都要配备专门语言的打字人员和设备，而且纸张消耗也很大。四是一些机构和部门民汉双重设置，造成机构多，人员多，事业成本高。如电视、广播、文艺团体、新闻、出版等；再如新疆人民出版社和教育出版社内设有汉文、维文、哈文、蒙文、柯文、锡伯文等编辑部，印刷排版系统也是多重设置，这些都是新疆财政支出增大的主要原因之一。