财政税收论文：四川乡镇债务：特征 风险 对策

 [摘要]本文从四川乡镇债务的特征入手，对乡镇债务的风险及其化解症结进行了深入剖析，并提出了针对性化解对策。

　　[关键词]乡镇债务　特征　风险　症结　对策

　　重视由乡镇债务引发的系列 社会 经济问题 ，特别是对基层政权正常运行、干群关系、社会稳定、构建和谐社会等带来的 影响 和危害，具有十分重大的 理论 和现实意义。

　　一、乡镇债务的特征

　　2002年以来，四川各地按照省委、省政府川委办[2002]5号和川办发[2003]19号文件精神，把化解乡镇债务纳入重要的工作议程，各级党政重视乡镇债务化解工作，进行了专门部署和安排，制定相关的政策和措施，锁定了债务基数，一些地方在化解债务方面取得了一定成效，但总体来看收效甚微。从2001年底至2004年底，随着新一轮经济增长及财政体制惯性运行、基础设施建设加速，四川乡镇债务呈现出快速增长态势，表现出以下特征：

　　1.从乡镇债务总量看，负债规模有增无减。我们曾以2001年底乡镇债务锁定数为基准，分别考察县乡负债变动情况。从县来看，由2001年底至2004年底总体增幅在10%～60%.仁寿县2001底锁定乡镇债务5.01亿元，到2004年底达到8亿元，增幅为59.6%.成都市龙泉驿区因土地补偿费、拆迁费按新标准与农民算账，仅此一项新增20亿元左右债务。2002年至2004年乡镇债务增幅也在14%～60%.岳池县天平镇2001年锁定债务为532万元，2005年3月底负债总额为832.61万元，增加300.61万元，增长57%.

　　2.从乡镇债务构成看，新旧负债交织并存，基础设施负债最重。四川乡镇债务中既有相当部分的旧债，又有不断产生的新债。2002年旧债中主要是"普六"和"普九" 教育 达标、基础设施建设、财税体制中税费解缴、合作基金会及政府机关运行负债。新债中主要是基础设施建设、项目配套及体制负债。据初步 分析 ，四川乡村道路建设负债大致占40%，教育负债占25%，项目建设配套和财税体制负债20%，合作基金会负债和其它负债15%左右。2001年底仁寿县乡村负债5.01亿元，其中基金会负债1.18亿元，垫交税费0.49亿元，基础设施建设负债1.46亿元，"普六"、"普九"达标负债0.57亿元，政府运行负债0.26亿元，项目配套0.07亿元，广播电视0.04亿元，兴办农业投资0.27亿元，基础设施负债占总负债的30%左右。2004年底，该县乡村负债突破8亿元，其中基础设施建设欠债3亿元左右，占新增债务部分的50%以上。而以乡镇看，基础设施负债比重最大，教育负债时间最长。仁寿县文宫镇总负债1200万元中，有350万元是基础设施建设形成的，占30%.教育负债主体是1993年、1994年"普六"、"普九"达标升级中形成，距今都在10年以上。

　　3.从乡镇债务成因看，财力匮乏旧债难消，体制推动新债失控。四川多数地方还是属于"吃饭财政"，在搞建设、抓 发展 、保运行、保稳定中不断推动了负债规模扩大，同时安排财力化债基本无法办到。荣县2004年可用财力为4.68亿元，一般预算支出4.05亿元，其中人员支出和个人家庭补助支出达到2.9亿元，占一般预算支出的71.8%.剩余财力1.5亿左右又多属专项补助，实际可支配财力几乎没有。在旧债无力消化的同时，近3年来较大规模的基础设施建设，主要是乡村道路建设、城镇建设形成基础设施建设负债，成为新债的主体。荣县2002年、2003年县级净增债务1.55亿元，其中公路网化和荣威路改造债务就达到0.8亿元，占其净增债务的50%.大竹县 交通 和城建负债1.9亿元以上，占其总负债的30%.

　　体制性负债惯性增长，成为基层无力控制的源头。2001年底至2004年，因为财政税收分成体制和预算安排制度形成的体制性负债成为新增债务的主要原因，这在乡镇新增债务中尤为突出。税费改革前，税收入库空转垫交成为基层乡村两级债务的主要原因。大竹县2003年乡镇垫交税费1525万元，占其乡级收入的32%.税费改革后，下达工商税收任务在一些地方成为乡镇政府新债的又一源头。仁寿县2004年下达文宫镇工商税计划数为94.2万元，地税所直征50万元，镇政府要组织44.2万元工商税收入，该镇以枇杷等特色农业为主，生猪的实际税源只能实现10万元，另有30万元靠干部四处"买税"，税收成本大幅增高，仅此形成的债务在40万元左右。

　　现行预算制度将预算缺口朝下的做法，必然导致乡镇运行负债无法避免，而乡镇因管理失控导致的债务反而有明显改善。渠县涌兴镇2004年预算总收入298.9万元，而总支出358.7万元，缺口59.8万元，除人头工资外，该镇人平公用经费预算标准为行政1000元/人，事业700元/人，当年接待费3.4万元，较2002年的10万元大幅下降。机构过于庞大、供养人员过多，是 目前 乡镇运行困难、化债困难的另一重要原因。渠县一般预算收入2004年仅1.44亿元，而财政供养人员达2.88万人。同时，达标升级活动不断，目标考核又多又"硬"，由此负债面宽量大。目标考核到县、乡，多到二、三十项，几乎涵盖了所有部门工作，一票否决从最初的3票已扩大到7票，助推了基层的形象工程，成为新债动力。大竹县为结构调整、公路建设、"普九"、计生达标、村村通工程、卫生事业、民政优抚等形成的债务1.7亿元，占其2004年末总负债的61%.

　　二、乡镇债务的风险分析

　　四川乡镇债务面宽、量大，时间长，矛盾多，关系复杂，债务性质十分特殊，相当敏感，极易诱发社会经济问题，对此要有足够的认识。

　　1.债务主体的分散化、集团性。绝大多数乡镇债务形成时间长，偿债预期低，使债务的风险大大增强。调查中我们注意到，乡镇债务关系中出现了两个值得注意的变化：即债务主体由过去一般化乡级政府 金融 性负债和财政借款财政性负债为主，转变为乡村两级组织与基层乡镇干部、村社干部民间性负债为主；债权主体由过去较为单一的国家金融机构和财政部门转化为更为普遍的金融机构与私人或业主并存，并以私债为主的群体性负债，从而使债务关系复杂化、分散化。就四川情况看，乡村级干部借款垫支缴税费和政府支出大致占到乡村负债的30%～50%.岳池县天平镇村社干部借款垫债达到350.61万元，占该镇债务总额的43%，涉及干部286人。井研县有2085名村组干部垫交税费489.86万元；向社会各类私人借款涉及1834人，金额147.8万元；向2263名教师借款428万元；向25692名学生家长借款256.9万元；向乡镇干部借款1036人。全县共涉及个人和业主3.3万人。

　　2.时间周期上的敏感性、风险性。目前正在进行的乡镇机构改革中的债权债务关系往来归并的时段与偿债高峰期重叠，并与税费改革取消农业税及附加的政策安排时点上的交汇，不可避免形成时间周期上的共振。加之过高的债务额度与极差的偿债能力、过于分散的群体负债与相对集中的支付压力形成巨大的反差和矛盾，极易诱发不稳定事件。

　　3.新旧矛盾的多重性、交互性。 农村 税费改革后，农村仍存在一定程度的干群矛盾，而且在新的政策环境下产生的新矛盾和新问题与旧矛盾相互交织、相互强化，加大了化解债务的困难性和复杂性。已缴税费的农户与尾欠税费农户的矛盾；不收税费尾欠的政策安排与干部清偿垫交税费合理要求的矛盾；村社基层干部与乡镇党政上下之间的对立情绪日益加剧；土地承包经营权相对固化与要求获取土地经营权农户之间的矛盾等带来一系列的影响和危害，值得在化解债务中高度重视。