财政税收论文：加强对中国土地的财政调控研究

[摘要] 经济 学家威廉。配第说过："土地是财富之母。"土地是财政收入的一项重要来源，关于土地的税收和收费名目繁多。通过土地税收和收费可以对土地资源进行保护，保护土地使用者的合法利益，优化资源配置。但是 目前 ， 中国 土地财政收入经历了数十年的 发展 ，开始出现一些弊端， 影响 了通过财政调控土地配置的职能，应该通过立法、执法、税种设计、费改税等方式优化土地财政收入，保护土地资源，增加财政收入，完善财政宏观调控的作用。

　　[关键词]土地增值税；土地出让金；物业税

　　胡锦涛总书记2004年在中央人口资源环境座谈会上的讲话中明确指出，要搞好新一轮土地利用规划的修编工作，充分发挥土地利用规划和供应政策在宏观调控中的作用。几年来，国家出台了一系列的宏观调控措施，使得部分地区过热地产开发降温。"建设 社会 主义新 农村 "的 问题 提出以后，土地问题更成为了世人关注的焦点。

　　一、中国土地财政收入的 历史 与现状

　　经济学家威廉。配第说过："土地是财富之母。"对世界各国而言，土地都是财政收入的一项重要来源，对中国亦如此。

　　（一）中国土地税收的历史与现状

　　土地税收是国家凭借 政治 权力从土地所有者或土地使用者手中强制无偿地取得部分土地收益的一种税收，是政府政治权力的表现。早在公元前21世纪的夏禹 时代 ，中国就有土地税收。由于数千年来，中国都以农业生产为主，田赋以及演变到后来的农业税是中国历代的主要税赋。对城市土地征税源于1866年上海公共租界首先开征地捐。新中国成立后土地国有化，对农村土地仅征收农业税，城市土地税并入工商 企业 税收计征。改革开放以后，土地税种逐渐增加。1979年7月1日，全国人大通过的《中华人民共和国中外合资企业经营法》规定，如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分，合营企业应向我国政府交纳使用费。1987年4月1日，由国务院发布《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》，开征耕地占用税。1988年9月27日，国务院发布了《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，规定自1988年11月1日起在全国范围内开征城镇土地使用税。1993年12月13日，国务院发布了《中华人民共和国土地增值税暂行条例》，自1994年1月1日起，对转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物并取得收入的单位和个人征收土地增值税。

　　我国现行税制体系中涉及城市土地的税收主要有耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税等12个税种，分别从不同侧面调节土地的利用。

　　（二）中国政府的土地非税收入

　　1987年，深圳经济特区率先试行城镇国有土地使用权出让转让制度。1988年4月，在宪法中规定"土地使用权可以依照 法律 的规定转让"，从此土地使用权转让有了法律依据。1990年6 月，国务院发布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，使我国城镇国有土地市场有了法律保护。

　　土地是实物形态的国有资产，资产 自然 会给所有者带来收益。土地出让金是土地所有权与使用权分离后，土地所有者依据经济原则从土地使用者方取得的一种收入，是土地所有权在经济上的体现，本质上是地租。土地出让金是指各级政府土地出让主管部门将国有土地使用权出让给单位或个人，按规定向单位或个人收取的土地出让价款。

　　1989年5月，国务院发出《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》，规定国有土地使用权出让的收入中，"40%上交中央财政， 60%留归地方财政。不论上交中央财政还是上交地方财政的收入，都主要用于城市建设和土地开发，专款专用"。上述文件未及实施。两个月后，财政部公布《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》，中央在土地出让金分享上后退一步：土地出让后，当地政府可"先留下20%作为城市土地开发建设费用，其余部分40%上交中央财政， 60%留归取得收入的城市财政部门"。1992年9月，财政部出台《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》，把中央对土地出让金的分成比例缩小为5%； 1993年底实行分税制改革时，又把土地出让金作为地方财政的固定收入，中央提取5%的规定也被取消。从此，土地出让金全部划归地方政府，依然"主要用于城市建设和土地开发"。

　　2005年，全国共出让土地面积16. 32万公顷，出让价款5505. 15亿元。除土地出让金外，政府收取的土地非税收入还包括新增建设用地补偿费、土地登记费、征地管理费、外资土地使用费等。

　　（三）中国来自土地的隐性财政收入

　　如前所述，我国政府拥有大量的土地，这些土地价值巨大，但政府在支配这些土地时，并不完全以货币的形态表现出来，而是以直接配置的方式将土地分配给特定的项目与各种用途上，如支持经济适用房建设的土地划拨、重点工程建设的土地划拨等，这些配置活动都减免了土地出让金，但实质上是财政的隐性土地收入。这种隐性土地收入的特点是，财政收入与财政支出同时进行。

　　二、中国土地财政收入存在的问题

　　中国来自土地的财政收入名目繁多，在筹集财政收入和调节社会经济方面发挥了一定的作用，但是其缺陷仍然明显存在。

　　（一）中国土地税制内外有别

　　在现行的土地税制体系下，不仅存在同一税种内外分设，而且有些税种还把外商投资企业和外国企业及外国课税人排除在课税对象之外，如房地产方面，对内分设房产税和土地使用税，而对外则是房地产税，名为房地产税，实际只是对房产征税，对地产不征税。而土地使用税和耕地占用税等税种，又只对内征收，对外不征收。内外税制有别有违国民待遇原则，不利于内外资企业间的平等竞争。（二）土地税收体系中部分税种之间相互矛盾

　　1、土地增值税与房产税、城镇土地使用税的税负配合失当。土地增值税仅就已售房地产的增值课征，而将未售房地产的增值排除在外，即现行土地增值税实际上是房地产流转环节税收，由于其名义税率较高，使房地产流转环节的税收负担过重，而房产税、城镇土地使用税不完善，又使得房地产占用环节的税负过轻。

　　2、房产税与城镇土地使用税存在重复课税。

　　1990年国务院颁布了《中华人民共和国土地出让与转让暂行条例》，全面推行土地的有偿使用，此后建造的大量房产其价值中都已包含了所占用土地的价值，这部分房产一方面要就包括土地价值在内的房产原值纳税；另一方面还要再缴纳土地使用税，很显然存在重复课税问题。