财政税收论文：稳健财政政策条件下农村财政政策设想

 摘要：2004年我国农业有了长足的 发展，农民收入首次在增长率上超过城市居民。以我国正在实施的稳健财政政策为基点出发， 分析 我国近几年的 农村 与农业情况，并借鉴国外的农业财政政策经验，设想我国在将来应采取的农业财政政策。

　　关键词：稳健财政政策；农村；农业

　　农村财政相对城市财政而言，是指在农村领域进行的财政活动与分配关系。从 现代 公共财政学的角度来看，农村财政是公共财政的重要组成部分，同样承担弥补市场缺陷的任务，满足 社会 公共需求，维护社会稳定。并且，农业是农村财政必须重点支持的部门，农民是农村财政的直接服务对象。

　　一、新条件下 研究 农村财政的必要性

　　经过连续几年的积极财政政策，我国 经济 已走出国际经济发展受挫的阴影和国内经济发展内需不足的 问题 ，2004年12月份的中央经济工作会议决定，今后，我国的财政政策将由积极财政政策转向稳健财政政策。在新的条件下，研究农村财政有了必然的要求。

　　（1）农村是全面建设小康社会的重点与难点。中共十六大明确提出了全面建设小康社会的奋斗目标， 目前 我国还是"二元化"经济，明显的存在着城乡差别，农民的收入水平明显低于城镇居民，农村 教育 、卫生等方面的发展水平也明显落后于城市。根据我国的国情，没有农民的小康就没有全国人民的小康；没有农村的现代化，就没有国家的现代化。因此把农村财政问题作为农村问题与财政问题的重点来研究，是实现全面建设小康社会的需要。

　　（2）农村财政对促进农业发展有着至关重要的作用。马克思的基本 理论 告诉我们，货币资金是促进社会生产力发展的第一推动力和持续推动力，通过财政手段进行的社会资金分配，都对本国的农业发展起着重要作用。我国是一个农业大国，而且有不少省份现在的生产水平还非常低下。因此，国家财政在农村领域里，以货币资金的形式对农业进行支持和促进，具有至关重要的作用。

　　（3）建立和谐社会的需要。党的十六大把"社会更加和谐"作为全面建设小康社会的目标之一提出来，党的十六届四中全会又把"提高构建社会主义和谐社会的能力"作为党执政能力的一个重要方面明确提出。本文认为，"农业兴，国家兴；农民富，国家富；城乡和谐，天下和谐"。所以农业发展是我国构建和谐社会的基础。

　　二、当前我国农村财政政策的不足

　　虽然我国农村财政在支持农村发展方面取得了较大的成就，但农村财政政策并不完善，实践中仍存在一些值得注意的问题。主要有：

　　（1）财政支持农业的资金总量不足。国家财政用于农业的支出，其绝对量呈现不断增长的趋势，但占财政总支出的比重并不高，近年来大致维持在8%左右，比1990年的10%约低两个百分点，比1980年低4个百分点。当前和今后一个时期我国农业面临着艰巨的结构调整任务，加入WTO对我国农业又将产生不小的冲击，因此，财政支农的低水平状况与现在农业发展面临的新形势和任务很不相称，需要改变。

　　（2）财政支农结构不尽合理。一是财政用于生产性的支出比重下降，而用于各项事业费的支出比重上升；二是在农业事业费比重上升的情况下，农业事业费内部分配结构有失偏颇；三是我国间接支持多于直接支持。这几年我国的政府也着手进行改革，在一些地方取得了很好的成效，使得很多农民增收。例如政府通过修路引水、培训指导等开发式扶贫，为贫困地区创造最基本的生产和生活条件，帮助农民脱贫致富等，这都是必要的，但并不像发达国家有较大比重的财政支出直接用于农民或农场主收入补贴等。

　　（3）地方财政农业支出增长不甚理想。以上 内容 是把财政支农作为一个整体来分析的，如果进一步分解，则会发现地方行为目标与中央政策不完全一致。资料表明，1991～2000年，地方财政总支出由2295.81亿元增长到10366.65亿元，增长了3.52倍；而地方财政农业支出由220.74亿元增长到689.47亿元，仅增长了2.13倍。地方财政农业支出比重呈逐年下降趋势，1991年为9.6%，1995年为7.9%，到2000年下降为6.6%.

　　（4）财政支农支出管理仍存在一些问题。我国在财政农业支出资金管理上，普遍存在着中间环节多、资金在途时间长、运行缓慢、资金到位率低、监督手段落后、使用效率低等问题。资金管理弱化的问题主要表现在以下两方面：一是预算管理弱化。《预算法》的颁布实施标志着财政资金管理进入了一个有法可依的新阶段，但是财政支农资金管理却难以完全依法办事，受到了严峻的挑战；二是追踪监管反馈差。财政支农工作的主要内容往往是分资金、下指标，而支农资金追踪监管反馈工作始终不能制度化、规范化。

　　（5）农村的社会保障问题。目前，我国只有一些发达的省份进行了农村社会保障改革，广大的不发达省份目前还是一个空白。怎样合理确定农村社会保障的范围和方式，使农村社会保障成为整个社会保障的重要组成部分，是农村财政的一个重要内容。

　　三、比较与借鉴国外农村财政政策

　　同国外发达国家相比，我国的农村财政政策实施无论从目标，还是手段、 方法 均有很大差距，本文就国外农村财政中农业财政政策进行一些简单综述，以便于比较、借鉴。

　　（1）发达国家政府财政支农项目的选择。一般来讲，发达国家政府财政主要扶持社会效益较高而经济效益较低的农业项目，如农业 科学 研究、先进农业技术推广和农业教育等。作为宏观调控手段，发达国家政府财政也扶持一些有助于实现宏观目标和符合宏观调控导向的农业项目。具体可分为以下几类：①有利于土地集中和扩大农户经营规模的项目。一些国家政府为了提高农业劳动生产率，降低农产品生产成本，增强农产品的市场竞争力，通过财政补助等手段来促进土地集中，旨在扩大农户的经营规模，推动农业一体化经营发展的项目。农业一体化是农业现代化的必然产物，是实现农业现代化的组织载体，因此，许多国家通过政府财政扶持农业一体化项目来加快农业现代化的进程。②有利于可持续发展的项目。农业的可持续发展要求在发展农业的同时，必须做到 自然 资源的合理开发利用和环境保护相协调，使农业的发展建立在资源的可持续利用和良好的生态环境基础上。为了达到这一公益性较强的宏观目的，许多国家通过政府财政来支持有利于可持续发展的农业项目。③促进相对落后地区经济发展的项目。为了缩减发达地区与相对落后地区之间的经济差距，维持社会稳定，许多国家通过政府财政来支持促进相对落后地区经济发展的农业项目。如德国某些贫困地区建立工厂，联邦、州出20%的投资，同时帮助这些地区向欧盟申请资金援助，并对贷款实行低息政策。

　　（2）发达国家政府财政支农政策工具的选择。①市场干预类工具。市场干预类工具是许多发达国家政府在试图实现控制本国农产品价格与供给的政策目标时所采用的一些财政政策和工具。②补贴制度和收入支持政策工具。这类政策工具是许多发达国家政府为了减少政府对于市场的直接干预而采用的财政支农政策工具，其出发点就是为了平衡农业经营者的收入，以稳定国内市场和出口竞争的需要。③提高农业生产要素质量和降低农业生产要素投入成本的财政政策与措施。这主要是指对农业教育-科研-推广体系的资助和扶持及鼓励农民增加农业生产要素投入，提高农业生产率。④改善农业生产要素配置效率的财政政策与措施。这是许多国家政府试图提高农业生产组织结构对经济技术条件变化的适应性的政策工具，主要是促进土地整合和改善土地利用的政策，向退出农场经营的农场主提供补偿的农业重组政策。

　　从国外的一些宏观政策及相应的工具中，我们初步可以看出，国外对农业的财政支出主要是用在加快现代化和可持续发展的项目上，同时对贫困地区倾斜；对市场干预和补贴基本都是直接投入，使农民、农村直接受益。