财政税收论文：试论公共财政支出范围的界定

 公共支出是政府活动的一个重要方面，其作为重要的宏观 经济 调控手段在 社会 经济 发展 中起着重要的作用。在社会主义市场经济条件下，市场是资源的主要配置者，起着基础作用，政府只能在资源的配置中起补充和校正作用，只有在市场无法解决或市场虽能解决，但解决不好的领域，政府的介入才是必要的，即政府活动的范围主要在满足社会公共需要的领域，因此，公共支出的作用极为重要。然而，在我国的财政 理论 和实践中，对公共支出的 研究 一直很薄弱。重收入、轻支出的传统体制下的理财观念和做法依然盛行，尤其是对公共支出管理的研究更是缺乏，无法为之提供 科学 的理论指导。 目前 ，公共支出领域中，财政供应范围和资金分配的边界界定不清，哪些现在可以交给市场，哪些将来可以交给市场，哪些现在财政没承担而以后该承担，理论上不清楚，实践中更模糊。公共支出领域中管理粗放、预算软化、控制不力现象相当普遍。因此，根据我国市场经济的特点与进程，从理论与实践上对公共支出有关 问题 进行研究，是建立与社会主义市场经济运行机制相适应的公共财政的客观要求。

　　一、公共支出范围界定的标准

　　所谓公共支出范围，乃是由财政内涵决定的外延边界问题。公共财政就是满足社会公共需要的社会资源配置活动。这是认识和界定公共支出范围的基本依据。社会公共需要既不是通常所说的人人都需要，也不是一般说的大家的需要，而是维持一定社会存在和正常发展，必须以社会为单位组织实施的诸多事务的需要。满足社会公共需要的是社会公共事务，它是（1）代表全社会共同利益和长远利益， 只有社会出面组织和实施，方能实现的事务；（2）是家庭部门和 企业 部门不愿办， 而又是社会所必须办的事务；（3）虽系一般社会成员可以举办， 但唯有社会为主体去举办，才能有效地协调社会成员利益的事务。它从市场经济角度来观察，也就是在社会资源配置中，不能进入市场和市场作用失误的领域。

　　要正确划清公共支出范围，除了要掌握住科学标准外，还要注意观察问题的视角。因为财政内涵是稳定的，但其外延却是随生产力发展、生产方式变迁，社会经济运行机制的改变，而不断发展变化着。同样的需要，在特定社会经济运行机制下，其满足属于公共事务，而在另一社会经济运行机制下则未必。因此，同一事务从不同的体制角度出发，就会得出不同的结论。例如，高等 教育 事业支出，在计划经济体制下，是财政支出范围，而在市场经济体制下，就不再完全属于公共支出范围。因此，运用界定公共需要及支出范围标准，区分公共事务与其它事务界限，必须立足于市场经济运行机制这一基点上，才能得出正确的结论。

　　此外，公平和效率也是界定公共支出范围的重要问题。预算支出分配要做到公平，必须科学、合理、公正和公开，使各部门和单位对年度经费预算心中有数。由于资源是有限的，因而其使用不能不考虑到效率。为此，公共支出范围的确定要满足公平与效率的要求，使其规模适当，结构合理。

　　按照上述的标准，今后我国政府的公共支出主要有两大类：第一类主要是弥补市场缺陷或者说对市场失败领域的支出，如满足社会对国防安全、社会秩序、行政管理、外交事务等方面的需要；满足社会对社会公益事业如社会基础性文化、教育、 科技 、卫生事业及社会保障等的需要；满足社会对社会公共设施如道路、桥梁、邮电通讯、 自然 资源和生态环境保护等的需要，等等。第二类是矫正市场偏差的支出，如调节总量平衡和结构优化的支出；调节地区之间、产业之间和个人之间的利益关系，实际效率和公平兼顾的支出，等等。

　　二、主要的公共支出的范围界定与调整

　　（一）公共工程支出范围的界定与调整。

　　建立市场经济体制，财政职能也必须转换。国有资产按其经济社会功能来划分，包括社会公共性资产和经营性资产两个部分。公共性资产是国家财政为满足社会公共需要而投入资金所形成的资产。它们在市场经济条件下仍是满足社会公共需要，因而其投资是公共财政支出的范围。而经营性资产则不同，它不是为了社会共同需要，而是为了满足一般社会需要和增值目的，而投资形成的。它的作用与私人的经营性资产没有多少区别，因此，其投资应当也必须从公共财政的职能中分离出去。

　　我国现有的财政预算中经济建设支出范围包括：（1 ）基本建设投资拨款；（2）流动资金支出；（3）挖潜改造资金；（4 ）简易建筑费；（注：《1999年政府预算收支科目》取消"简易建筑费"类级科目，有关支出在"其他支出"类中反映。参阅财政部：《1999年政府预算收支科目》， 中国 财经出版社1999年版第82页。）（5）科技三项费用； （6）地质勘探费；（7）支援 农村 生产支出；（8 ）农林水利气象等部门的事业费；（9） 工业 交通 商业部门事业费；（10 ）政策性补贴支出，等等。

　　以上十项 内容 大体可归结为三类：一类是用于社会共同需要的经济建设经费，包括基本建设支出中用于交通、邮电、电力的部分投资及用于公共设施和社会科教文卫部门固定财产的投资；地质勘探费；支援农村生产支出及价格补贴等等；一类是用于提供社会一般产品的扩大再生产经营性投资的经费，包括基本建设投资中扣除公共投资以外的剩余部分；一类是属于维持企业生产经营活动所需运营资金，除前两类资金之外都属这一类。以上三类，前一类属公共财政支出范围，其余则否。要建立公共财政，必须科学地划清财政的公共建设投资与国有资本经营性投资的界限，把经营性国有资本投资职能，转移给国有资本专业管理部门。同时财政全面地从企业财务日常活动中退出去，不再直接干预企业财务活动，也不再承担为企业弥补亏损和补充资金，归还贷款等责任。

　　（二）公共教育支出内容与范围的界定与调整。

　　目前，教育经费不足问题已经成为我国教育事业发展的主要障碍。因此，财政必须不断增加公共教育支出。但是，目前公共教育支出也存在着支出范围与结构严重不合理的问题，即：财政对社会共同需要性教育负担的费用过少，对非社会共同需要性教育负担的费用过多；对基础教育投入过少，对非基础教育投入过多。因此，应转换财政在教育领域的职能范围，同时调整公共教育支出的范围和结构。

　　从满足社会公共需要这一公共财政本质出发，可以把公共教育分为两类：一类是社会公共需要性教育（义务性教育），一类是非社会公共需要性的教育（非义务性教育）。在市场经济条件下，非社会公共性教育的供给应主要通过市场来解决，因为这类教育的结果往往会直接为受教育者及投资者增加收入。诸如岗前培训、职业再教育、普通高等教育、更高层次的教育等均属此类。这类教育应当通过市场来提供，受教育者本人或其它非政府部门如家庭、企业等对此付费，财政一般不再全部承担此类教育费用。社会公共性教育则是为提高全民族文化素质而从事的教育，这类教育不一定直接为受教育者增加收入，但提高全民族的文化素质，也有助于实现社会公平，因此应当由政府以社会集中的方式提供，属于公共财政职能范围以内的事务。

　　目前我国预算安排的教育支出主要有：教育基建支出；反映教育各部门所属各类学校和教学仪器厂等企业和事业单位的基建支出；教育费附加收入用于教育的支出；政策性补贴支出中用于学生课本价格的补贴支出；支援不发达地区支出中用于教育方面的支出；农村教育附加费支出；城市维护费中用于中小学校舍维修补助费；教育企业的挖潜改造资金；教育科技三项费用；各种各样教育部门的教育事业费；各部门事业费中用于教育和干部培训的支出；后四种的教育支出应逐步从公共财政支出领域消除。