财政税收论文：积极运用财政政策加强供给管理

 近年来，我国 经济 中的短缺现象在大多数领域已告结束，"买方市场"悄然登场。宏观经济环境的变化势必对我国经济增长与宏观调控的政策选择提出新的课题。

　　一、1998年财政政策的简要回顾

　　1998年我国国内国际面临的形势都比较严峻。东南亚 金融 危机的 影响 迭加到我国经济周期的低谷阶段上，外贸增长无力，又适值多年市场化改革终于引出"过剩经济"局面，国有经济战略性改组带来了大量"下岗"人员和失业压力，经济增长明显放慢，并出现了通货紧缩迹象。为此，我国政府果断决策，力求实行扩大内需、刺激经济的政策。

　　对此，中央银行陆续采取了取消贷款规模限制、加大信贷投放力度、多次下调存贷款利率、改革存款准备金制度、 发展 公开市场操作等一系列货币政策措施，但并未取得预期成效。在这一情况下，财政部报请全国人大对预算安排作出重大调整，运用积极的财政政策手段调控经济，实施反周期安排，启动经济增长。从总体来看，这次反周期的财政政策具有以下三个明显的特点：

　　（一）从政策目标来看，1998年所采取的财政政策体现了组合政策目标，即以争取经济增长速度达8％为重点，同时兼顾其它目标。 1998年财政为解决国内需求不足，拉动经济增长，增发了1000亿专项国债用于基础设施建设投资；为缩小地区差距，保持 社会 安定，中央财政调增了180亿元的支出， 专门用于国有 企业 下岗职工基本生活费保障和离退休人员养老金的按时足额发放以及抗洪救灾等；为应对亚洲金融危机，防范和化解金融风险，发行了2700亿特种国债，所筹资金全部用于补充国有独资商业银行的资本金，使其资本充足率达到巴塞尔协议和我国商业银行法要求的8％的水平；为改善出口竞争力， 继续开拓国外市场和吸引外资，进一步保持国际收支的良好状态，我国政府分批提高了纺织品、煤炭、水泥、钢材和部分机电产品的出口退税率，并调整了进口设备税收政策，降低了关税税率，对国家鼓励发展的外商投资项目和国内投资项目，在规定范围内免征关税和进口环节增值税。这些财政政策的实施，除了可以直接增加投资和消费、刺激国内需求外，还能通过补充和增加建设项目资本金，为银行扩大贷款创造条件。经测算，仅1000亿元专项国债资金的使用就可使银行增加配套贷款1000亿元，使总的投资数额达2000亿元，如将投资的乘数效应 计算 在内，预计1998、1999两年可以相应拉动经济增长2.5-3个百分点。（注：楼继伟：《 中国 应对危机的财政政策》，载1998年10月21日《中国财经报》。）

　　（二）从政策调控的 内容 看，1998年财政政策既注意了总量调控，用以刺激经济总量回升、启动经济增长，同时也注意结构调整，兼顾经济增长的内在"质量"。这次向商业银行增发的1000亿专项国债，全部用于基础设施的建设，特别是农田水利、铁路 交通 、邮电通信、城市基础设施、城乡电网、国家储备粮库的建设与改造、长江黄河中上游植树造林以及水土保持等方面的建设，而没有安排任何一个加工 工业 项目，从项目的选择上尽可能避免走重复建设那种"高增长、低效益"的老路。

　　（三）从政策调控的方式来考察，财政政策正在实现由被动应付向积极、主动地实施宏观调控的转变。1979年以来，由于推行向地方放权、向企业让利等政策措施，国家财力削弱，两个比重不断下降，财政调控经济的职能弱化，财政政策表现相当被动，"低调"已久。其实，财政政策是国家在市场经济中实施宏观调控的重要手段，政府可以通过采取相机抉择的政策措施，调节经济结构，熨平经济周期波动，弥补市场缺陷，引导资源有效配置，促进国民经济健康发展。在1998年的调控过程中，财政政策明显地改变了"低调"姿态，财政部项怀诚部长针对当年我国面临的严峻形势，先后两次在《人民日报》发表重要文章，详细阐明了财政启动经济增长的必要性、可能性、基本思路、基本原则以及具体措施。这标志着财政政策在宏观经济调控上已实现了由被动到主动的转变。1998年的宏观经济调控措施极大地丰富了社会主义市场经济条件下政府调控经济的实践，为我国今后的宏观调控积累了宝贵的经验：（一）财政政策和货币政策在经济周期的不同阶段各自具有其发挥作用的"特长方面"。在经济扩张或高峰阶段，扩大或收缩的货币政策对经济总量的影响比较明显，可以比较有效地调节经济的发展速度；而当宏观经济处于相对收缩的阶段时，扩张的财政政策能起到更直接的刺激作用，较快速地带动经济增长，促使经济回升。西方许多经济学家认为，货币政策在启动经济时有时是低效的甚至是无效的（所谓"流动性陷井"），我国这次启动经济增长的实践也在某种程度上说明了这个 问题 。人们过去通常认为，"货币调总量，财政调结构"，其实，货币政策在经济周期的所有阶段并非对总量的调节全都有效，相反，财政政策在特定情况下也能有效地调节总量。

　　（二）在买方市场情况下，财政政策需要发挥更重要的作用。买方市场是指供过于求的市场，其形成原因固然与总需求不足直接相联，但其深层的根源仍离不开结构问题，特别是在我国这样的发展中大国和在经济起飞的阶段上。因此，财政政策作为调整结构最为重要的政策手段，需积极推进经济结构优化，改善供给结构和供给质量，从而缩小供需缺口。

　　（三）财政政策的起点和归宿应永远是整个国民经济。 目前 ，国家财政仍然十分困难，振兴财政任重而道远。在这种情况下，更要求财政工作放眼全国和全球，胸怀宏观，从整个国民经济运行状况和世界经济动态出发，考虑政策设计与抉择，以有限的资金重点解决一些带有全局性的、战略性的问题。1998年财政政策之所以取得如此大的成效，关键就在这里。

　　二、今后财政政策调节中长期供求关系的基本思路

　　买方市场的出现，是市场经济发展到一定阶段的产物，标志着中国经济到了一个重要的转折点。我国经过近20年改革开放，正在走出短缺经济，向实现小康迈出了一大步。但是，我们同时必须十分清醒地认识到我国目前买方市场存在的三大问题：（1 ）我国买方市场是低收入水平的买方市场。从国际经验看，大多数国家是在进入中等收入水平后才形成买方市场的，而当前我国的买方市场是在人均GDP尚未超过1000 美元，仍属于世界上低收入国家的情况下出现的。这就决定我国需要采取适当的宏观经济调控措施，保证国民经济持续、快速、健康发展。（2 ）我国买方市场仅仅是一般商品供给初步走出短缺的局部买方市场。虽然有关部门纳入抽样统计的若干种一般商品均供求平衡与供大于求，但国计民生的"衣食住行"四大要素中后两项的代表品--普通民用住宅和城乡交通仍都处于短缺和严重的低水平供给状况。因此，在目前，我们并没有条件轻言"告别短缺"。（3 ）我国买方市场是经济结构矛盾十分突出的买方市场。从产业结构看，以前的盲目投资、重复建设导致目前的地区结构趋同，造成生产方面的某些恶性竞争和资源的严重浪费，直接影响了整个国民经济的可持续发展；从所有制结构看，国有经济战线过长，布局太散，有限的国有资本难以支撑过于庞大的国有经济的盘子；从区域发展结构看，东、中、西部经济发展差距不断扩大，必将影响我国经济和社会的稳定协调发展；从技术结构看，企业设备老化，技术水平低，缺乏国际竞争力。我国经济存在十分突出的结构性矛盾，这也就要求宏观经济政策始终要把调整经济结构作为一项长期的任务。

　　买方市场往往在发达市场经济下成为市场供求关系的一种常态。从发展看，建设社会主义市场经济的中国确实可能越来越接近这种状态。宏观经济调控政策当然必须兼顾总量和结构的调节，但一般总是要在经济总量或经济结构（换言之，调节总需求或调节总供给）两者之间选择其中一项作为调控重点。毫无疑问，在"鱼与熊掌不可兼得"的情况下，调控重点的选择与各阶段宏观经济形势休戚相关。一般而言，当宏观经济处于经济周期的衰退阶段或低谷阶段运行时，宏观调控政策应以总量调控为主、同时兼顾结构调整，采取各项措施恢复或启动经济增长；而当宏观经济开始脱开经济周期的谷底进入扩张阶段时，宏观经济调控政策须作出相应的调整，政策的侧重点应转变为结构调整为主、总量调控为辅。当经济运行进入经济周期中的峰顶阶段时，又需要更多地注重调节总量。简言之，除谷底和峰顶这样的特殊阶段特别需要需求管理去"熨平波动"外，结构调节的"供给管理"其实具有比总量调节的"需求管理"更值得重视的缘由，更是中长期的治本之道。对于我国这样市场经济正处在不成熟、不发达阶段的国民经济，在"标本兼治"之中尤其要注重以供给管理推进结构优化和经济良性循环。

　　从当前的现实情况并结合今后中长期发展的要求来看，我国宏观经济调控政策的重点应随走出此次的低谷阶段而有所变化，即：在适度调控经济总量的同时，着力调整经济结构，促进产业优化升级。具体有如下几点考虑：

　　（一）展望1999-2000年的经济增长，由于1998年各项刺激经济增长政策的效果将进一步显现出来，如果周边国家经济环境渐趋稳定和好转， 应当说， 我国经济增长中扩张总量上的要求便或迟或早不会再象1998年那样迫切。从中期看，我国将由经济周期的谷底阶段进入经济周期的回升阶段。届时，宏观经济调控政策的重点转向结构调整具有现实的必要性和可行性。

　　（二）我国买方市场的外在表象是大多数商品库存上升，销售不旺，供过于求，但其内在的深层根源则在于经济的结构性问题，如：重复建设、盲目投资、地区产业结构趋同而造成的无效供给，企业产品结构不能适时调整和缺乏开发新产品的能力等等。在我国这样一个经济结构矛盾十分突出的国家，刺激需求只能从数目较小的增量上调节供需缺口，缓和有效需求不足的问题；而只有通过大规模的存量结构调整，才能从根本上促进我国在已初步出现买方市场的情况下实现经济的可持续增长。

　　（三）从世界范围看，知识经济、信息经济将成为21世纪各国综合国力竞争的主战场， 科学 技术的作用越来越突出，我国"科教兴国"战略能否得到有效实施，将在很大程度上决定我国在世界上的排名和位置。从国内看，庞大的国有经济存量如何盘活，使其充分发挥效益，是不能够回避的问题。这两个问题，一个关于经济的技术结构问题，另一是关于产业结构和所有制结构问题。两者从根本上影响我国中长期的经济增长，而且直接关系到中华民族能否在下一个世纪实现振兴。因此，宏观经济调控的供给管理政策必须对这些结构的调整优化积极助推。

　　总之，财政政策调节供求关系、应对买方市场的基本思路，在中长期有必要由"刺激需求、启动经济增长"逐步转变为更加注重"调整优化结构、促进产业升级"。具体而言，财政政策要立足于中国经济跨世纪的长远要求，在纷繁复杂的各种矛盾和问题中，紧紧抓住国有经济战略性重组和发展 科技 两个带有全局性和战略性的关键问题，并积极开拓理财和调控的新方式，以求有效地调整优化经济结构，促进中长期供求关系的改善。

　　三、积极推进国有经济战略性重组从庞大的国有资本存量入手调整经济结构

　　面对国有经济效益连年下滑，亏损面不断扩大以及国有企业战线过长、布局太散、重复建设多等难题，财政政策作为政府宏观调控体系中的主要手段之一，须与货币政策、产业政策、区域发展政策等协调配合，积极推动国有经济战略性重组，继而实现整个国有经济的战略性重组，从整体上搞活、搞好国有企业并积极推动我国多种经济成分的各种企业在市场竞争中实现产品更新换代和产业升级。财政政策支持资产重组是财政短期与中长期政策的基本结合点，因为在中国这样一个发展中大国，财政政策不仅有调节短期供求平衡的职责，更有促进中长期经济增长、资产质量改善和社会全面进步的职责。从当前资产重组反映出的一些问题来看，财税政策亟需作出积极反应，促进国有经济战略性重组。

　　（一）建立国有资产管理新体制，强化财政的国有资产管理职能，建立健全国有资产经营预算。

　　首先，在国有资产的具体表现形态上，要树立有形资产、货币、证券和商誉等无形资产是国有资产不同表现形式的观念。在传统计划经济体制下，政府通过财政拨款进行固定资产投资，人们便 自然 而然地认同了货币转化为有形资产这一国有资产转化方式。近来随着国有企业股份制改革的深入，人们又开始熟悉了有形资产转化为证券这一国有资产运营的新方式。而国有企业的出卖、破产，则是将有形资产形态的国有资产转化为货币形态。随着实践的不断丰富和发展，有形资产、无形资产、货币、证券之间的互换或者有形资产（或证券）的市场置换都会成为国有资产的运营方式。国有资产正是需要通过这种互换或置换形式，保持国有资产在总量上的保值和增值，同时在结构上不断优化，充分发挥国有经济对整个国民经济的调节作用。

　　其次在国有资产管理方面，总体上应将国有资产划分为自然资源型资产、公益型资产以及经营型资产三类，实行分类管理。概括而言，对自然资源型资产和公益型资产的管理，由产权管理机构向有关行政主管单位授权管理；而对于经营型资产，则需采取产权管理部门向中间层次的投资公司或控股公司委托经营的方式。这些投资公司或控股公司，对上接受产权管理部门委托的资产经营权，同时承担交纳相应的产权收入的责任。对下通过国有资产不同表现形态（有形资产、货币、证券等）之间的互换或置换，实施国有资本运营战略，保持国有资本保值增值。这些投资公司、控股公司等中间机构应按照企业化原则运营，脱离行政隶属关系的单线 网络 而相互竞争，即投资公司或控股公司的设置不按行政区划而按经济区域或企业群体多头分布，防止形成垄断局面，以强有力的法制规范公司层次上的公平竞争。在这一体系的形成过程中，与财政的分税制等其他改革措施配合，企业原来的行政隶属关系将被淡化，直至形成企业无行政级别，无特定"婆婆"，不分大小一律公平竞争的新局面。毫无疑问，这同时也会为企业间的兼并重组创造一个良好的外部环境。

　　再次，建立和完善国有资产经营预算，从价值形态上全面客观地反映国家以所有者身份取得的各项收入和用于国有资产再投资的各项支出，对整个国有资产经营的收入和支出实行科学化、规范化、法治化的管理。

　　（二）改进和完善税收制度，消除税制中阻碍国有经济战略性重组的因素。

　　1994年税制改革成效很大，为市场经济的发展创造了良好的税收环境，推动了经济结构的调整。但是，目前从国有经济战略性重组角度加以考察，现行税制仍有许多不完善之处，如：企业所得税依然按行政隶属关系划分收入，使政府对不同类型和行政归属的企业，支持、重视程度不同，并且极不利于不同层级、不同地区、不同所有制的企业跨地区、跨隶属关系、跨预算级次进行联合、兼并、合并、股份制改造，影响了企业组织结构的调整和经济结构的优化。又如，目前尚未设置社会保障税，我国社会保障制度在向"一体化"社会统筹和个人帐户相结合方向的转轨过程中很多问题难以解决，直接制约着国有经济的存量重组。

　　在市场经济下，税收制度作为国家宏观调控的一种主要手段，应通过制定合理的税收负担来尽可能把它对市场机制的扭曲减少到最低限度，实现"公平税负，鼓励竞争"，同时贯彻政府合理的"区别对待"的政策调节意图。今后在国有经济战略性重组中，税收制度要有利于体现上述特点，努力减少行业主管或地方政府与企业间依托于行政隶属关系的经济利益联系，以此淡化政府的行政干预，同时通过适当的税收调控促进兼并方与被兼并方之间的资产重组，并健全社会保障这种"安全网"与"减震器"。

　　1.要改变企业所得税按照行政隶属关系划分的办法。

　　从现实制约条件出发合理划分中央与地方的所得税管理权限，可考虑将企业所得税作为中央和地方的共享税种，采取按率计征的办法，由中央统一征收，然后按规定的比例分成给地方。这样既有利于中央所属企业与地方企业的平等竞争，断绝企业与各级政府的行政隶属"脐带"关系，有利于企业组织结构的调整和优化，又有利于调动中央、地方政府双方的积极性。总体上扩大了的共享税收，可待今后条件成熟时使之逐步分解、溶合于国税和地税之中。

　　2.开征社会保障税，促进跨地区、跨行业、跨所有制的企业人员流动和资产重组。

　　就我国国情而言，社会保障体系宜由国家统筹、企业、个人自筹三方面共同承担。而开征社会保障税，逐步由国家统筹形成基本社会保障的支柱和对全社会的覆盖面，是国际上大多数国家的共同选择。目前国际上已建立社会保障制度的140多个国家中，就有80 多个国家开征社会保障税。按照建立社会主义市场经济体制的要求，选择征收社会保障税的筹资模式是克服现行统筹办法各种弊端的必然选择，意义十分重大：（1）开征社会保障税可以通过立法形式增强征收刚性， 有利于建立规范化的征缴、管理、使用三者相互监督，各司其职的保障体制，打破条块分割"五龙治水"的格局，提高社会保障资金的社会效益和经济效益。（2）有利于扩大资金覆盖面，便于资金在全国范围内的统一调度。（3）有利于公平负担。现在社会保障统筹由于管理分散， 筹资比例相关甚大，有的省高达39％，有的省只有15％，相差20多个百分点。由于筹资比例不一致，带来的负担不均衡，不利于企业之间的公平竞争和劳动力的自由流动。（4）由国家财政以税的形式征集社会保障资金， 便于建立规范化的预算管理，形成财政责权利相统一的机制。即：当社会保障支付出现高峰收不抵支时，由财政保障支付，在出现结余时，通过购买国债，确保资金有保值增值，避免投资风险，同时也有利于增强国家的宏观调控能力。（5）税收部门统一征收还有利于节约征收成本。