财政税收论文：公共支出过程中的委托代理关系

 摘　要：公共支出过程中存在着多层委托代理关系：从组织外部看可以分为，公众-立法机构、立法机构-政府（以财政部门为代表）、财政部门-财政资金使用单位等委托代理关系；从组织内部看可以分为，管理者与被管理者、上级与下级的委托代理关系。由于政府领域的特殊性，公共支出中的委托代理关系存在着多重委托人和多任务代理人、不完备的长期契约等特点。本文运用信息 经济 学中的委托代理 理论 分析 公共支出中的委托代理关系，并结合交易成本经济学的分析 方法 提出了公共支出过程中委托代理关系的特殊性。

　　关键词：委托-代理；公共支出过程；长期契约；短期契约

　　在公共部门中存在着多层的委托代理关系。AlbertBreton认为公共部门中存在着三种委托代理 问题 ：[1]"第一个委托代理问题，如AdolfBerleandGardinerMeans（1932）提出的所有权与控制权分离所引起的所有者与管理人员的委托代理问题，公共部门也存在着公民与权力中心之间的委托代理问题。第二个代理问题是权力中心（和其他机构）中 政治 家（管理者）与公仆（工人）之间的委托代理问题，这个问题是比较复杂的，因为官僚机构由很多相互关联、纵横交叉的机构构成，每个机构中都存在着管理者与工人的代理关系。第三个代理问题是官僚机构与消费他们生产或提供商品和服务的人（顾客）之间的委托代理问题。这个问题自从GeorgeAkerlof's（1970）开拓性的分析了旧车市场以来已经引起了相当的注意。"张维迎在其《公有制经济中的委托人-代理人关系：理论分析和政策含义》中指出：[2]我们把公有经济中的剩余索取人（公有经济中的剩余索取人是公众）称为委托人，而把公有经济中领取固定报酬的内部成员称为代理人。在公有经济中委托人是用手投票行使监督职能的。由于信息交流问题和组织成本问题，当共同体很大时，一种等级结构的代理制便是必不可少的。一般地，共同体包括许多基层共同体，每个个体属于某一基层共同体；每个基层共同体将监督权授予其选出的代表；从某些不同的基层共同体选出的代表组成一个委员会，并再次将委员会的权力授予其代表；从某些委员会选出的代表共同组成一个高级委员会，并再次授权给它的代表；如此继续，直至中央委员会。由于中央委员会要监督控制的面很大，所以另一套等级结构也是不可避免的，中央委员会授权给它的下级委员会，每个下级委员会又授权给一些更低一级的委员会，如此继续，直至公共部门的内部成员。所以说公共部门的委托代理关系有这样两大等级体系：一是通过剩余索取人到中央委员会的授权链，方向是由下至上的；二是从中央委员会到公共部门内部的授权链，它的方向是由上至下的。比较AlbertBreton和张维迎的观点，AlbertBre ton前两个代理问题实质就是张维迎的两个授权链所引发的委托代理关系，但前者还指出了官僚机构（或政府部门）与其服务对象之间的委托代理关系。这主要是两者 研究 的角度不同所致，AlbertBreton研究的是公共部门中存在的全部的委托代理关系，而张维迎研究的是有关公共权力的委托代理关系。

　　笔者认为，公共支出过程中委托代理关系应区分部门外部和部门内部。从部门外部看存在着这样四层代理关系：公众与权力中心的最高层（一般为立法机构）之间的委托代理关系；立法机构与政府（这里主要是指财政）之间的委托代理关系；财政部门与财政资金使用部门之间的委托代理关系；其实财政权的委托代理过程到此已经终结。并不是财政权的委托和代理，但也是公共支出过程中涉及到的委托代理关系。在第四层中根据政府部门的不同身份有不同的委托代理关系：一是作为公共服务提供者的政府部门与其服务对象（西方新公共管 理学 家称为顾客）之间的委托代理关系；二是作为政府采购主体的政府部门与供应商之间的委托代理关系；三是作为规制者的政府部门与被规制者之间的委托代理关系等。同时从部门内部看，每一个部门内部又存在着委托代理关系：管理者与被管理者之间的委托代理关系；上级部门与下级部门之间的委托代理关系（例如中央政府与地方政府、某一财政资金使用部门与其派出机构之间的委托代理关系）。在这些委托代理关系中除了初始委托人公众、最终代理人被管理者和顾客等外，其他博弈参与者都有着双重身份，他即是委托人的代理人，又是代理人的委托人。这里需要说明的是，西方委托代理理论的研究主要是从个体的角度出发的，所以即便是前面提到的部门外部的四层委托代理关系，其实质都是各部门的领导代表各部门参加博弈，汪丁丁（1997）就曾这样归纳过Y Barzel的观点："所谓组织的行为最终可以分析成个人行为的整合。"所以我们在下文的论述中用组织代理人表示公共支出过程中处于代理人身份的组织，用个人代理人表示这些组织代理人内部的具体个人如立法机构内部的议员、官僚机构内部的官僚（政府部门内部的政府官员）等。

　　一、公共支出过程中的多层委托代理关系首先从部门外部的四层代理关系进行分析。

　　1 第一层委托代理关系

　　第一层委托代理关系中公众将自己的某些公共权力委托给了立法机构。在这里公众是初始委托人，而立法机构是初始代理人，委托的公共权力是财政资金的处置权和监督权。[3]而公众为什么会将公共权力委托给立法机构或通过立法机构委托给政府部门呢？著名制度经济学家Y 巴泽尔（Y Barzel）认为："在任何一个 社会 制度下，每个公民都会享有一定程度的私人财产权利，而每个人的所有财产权利又是受限制的，而并非无条件的或绝对的，即出现产权的残缺或稀释。这使得每个人总会将个人享有的私人财产权利的一部分置于公共领域，所有置于公共领域的这部分产权需要委托给一个人执行，并获取他们的相应利益，于是这个人就获得了广大民众委托的公共权利。这个人就是政府[4]"。那么个人将哪些私人财产权力置于公共领域？"人们获得，保持及放弃权利，是一个选择问题。个人在私有领域内直接采取这种行为，在公共领域内通过政府间接采取这种行为。当人们相信这种行为的收益将超过成本的时候，他们就会运用权利，相反，当认为拥有产权的收益并不足弥补成本时，他们就不会去运用权利，从而使这种产权置于公共领域内。因此，在公共领域所发现的，便是人们所不愿要求的。[5]"因为在公共支出过程中，公众委托给最高权力中心的是财政资金的处置权和监督权，按照Y Barzel的这一观点财政资金的处置权和监督权就是属于个人所不愿要求而置于公共领域的权利。确实如此，在财政资金的处置方面主要是提供公共产品，而公共产品的提供就会存在搭便车现象，监督权的行使也同样存在着搭便车现象，所以公众不愿个别行使这种权利，将其置于公共领域使其成为公共权利（公共权力或公共产权）。而"公共产权具有不可分性，使用权的非排他性、外在性及剩余索取权的不可转让性的特征。由于资源具有稀缺性，且共同体成员追求自身效用最大化，因而必将导致公共财产的过度使用和搭便车行为盛行，最终会使公共财产的租金价值为零。……从理论上来说，可以通过制定大量的法规限制公众的搭便车行为以减少租金损耗，但为此需支付很高的交易成本。当既不能通过公众行使退出权来克服产权拥挤，而制定约束规则的成本又过高时，由国家或政府来代理共同体成员行使公共产权就成为一种必然的选择"（范里安，1992）。

　　根据卢梭的看法，公民的主权不可转让，因为主权体现公民的意志，是公意的运用，是具体的生命，因而在这层委托代理关系中，公民委托给政府的只是一种管理权。所以就造成了公民的公共权力的所有权与管理权的分离。但这与股份公司中所有权与管理权的分离（股东与管理者的委托代理关系）不同：第一，公民的政治权力是平等的，政治选举采用一人一票制，个人无论财富多少，投票权都是相同的。立法机构的政治家（一般为议员）也往往并非财富较多者，而是政治资源较多者，是政治事务的积极参与者。公民追求的公共利益最大化，议员追求的是选票最大化和再次当选；而股份公司中股东权力并不相等，是按照拥有的股份数投票的，一股一票，股东与管理者都是追求自身财富最大化。第二，公民的剩余索取权被授予由一个以上的个体组成的共同体（公众）；每个个体享有相同份额的剩余索取权；没有人有权将其剩余索取权有偿转让给他人。而股份公司股东可以按照其股份索取剩余，并可以通过适当方式将其剩余索取权转让给他人，从而获取报酬。

　　正如我们前面所提及的公众首先将公共权力委托给的代理人并不是一般的政府部门，而是最高权力中心---一般是立法机构。而立法机构在第二层委托代理关系中将充当委托人，进一步将与公共支出相关的部分财政资金处置权和监督权委托给政府。作为代理人的立法机构会不会存在道德风险和逆向选择呢，作为委托人的公众又将如何监督和激励立法机构为其利益服务呢？这些问题是这层委托代理关系中的重点。

　　2 第二层委托代理关系

　　公共支出过程中的第二层委托代理关系是指立法机构与政府（这里主要是指财政部门）之间的委托代理关系。

　　立法机构是委托人而政府（主要指财政部门）是代理人。在这层委托代理中的对象虽然还是财政资金的处置权和监督权，但与第一层委托代理中的有所不同：在第一层中包括所有的财政资金处置权和部分监督权，但在第二层中立法机构并没有把自己所拥有的全部的财政资金处置权和监督权都委托给财政，而是保留了部分的预算审批权和预算监督权；在立法型审计体系中立法机构将财政资金的外部监督权委托给了隶属于自己的审计部门并非是财政部门。（在司法型审计体系和独立型审计体系中，公民将财政的外部监督权委托给了隶属于司法部门的审计法院或独立的国家审计部门。而在立法型审计体系中，财政的外部监督权还是委托给立法机构。）在这层委托代理关系中重点是立法机构到底将多少财政资金的处置权委托给财政部门，换句话说，就是立法机构到底给财政部门多少财政资金的自由裁量权？在既定的规则或自由裁量权下，立法机构又将如何激励和监督财政部门？

　　3 第三层委托代理关系

　　在第三层委托代理关系中是财政部门将不同的财政资金使用权委托给了不同的财政资金使用部门；将财政资金的部分内部监督权委托给了独立国库或其他独立的内部监督部门（主要指行政型审计体系下的国家审计部门）。财政部门是委托人，而财政资金使用部门和独立的内部监督部门是代理人。公共部门都是财政资金使用部门，而公共部门又分为政府部门与公共 企业 ，传统的政府部门采用的治理结构是韦伯所倡导的科层制的官僚组织，所以政府部门又称为官僚机构。本文所探讨的财政资金使用部门主要是指官僚机构（财政部门自身也是财政资金的使用部门之一），公共企业不包括在内。但是随着新公共管理理念在各国的 影响 ，很多国家都采用了分散型的公共治理结构，成立了非正式的政府部门，并将国家的有关职能（主要是服务职能）委托给这些机构执行，这些机构被称为"代理机构"等，这些机构同样也是财政资金使用单位。所以这层委托代理关系并非是简单的政府内部关系。另一方面，各个作为财政资金使用单位的政府部门之间、其他政府部门与财政部门之间的关系是模糊的，每一个政府部门都拥有一些凌驾于其他部门之上的权力，而其他部门又拥有对它的影响力，例如消防部门和财政部门，财政部门可以管理消防部门的财政资金使用情况，而消防部门则对财政部门的消防设施有管理权限。这些模糊的关系使得这层委托代理变得复杂。在这层委托代理关系中重点是财政部门该如何有效地监督和评价财政资金使用单位；（财政部门虽然将一部分内部监督权委托给了独立国库或其他独立审计机关，但其还保留了部分内部监督权，由财政部门内部的分支机构执行。）尤其是对其财政资金用途的监督和对结果的评价。