财政税收论文：国有企业功能财政化与国家宏观调控改进

 内容 摘要：国有 企业 改革不成功、银行治理结构不完善、企业信贷软约束是 中国 经济 陷入"活乱"循环的根源。经济的"活乱"循环实质上反映出内在体制性症结，反经济周期性的宏观调控不具有解决体制性 问题 的能力，政府不着力解决一些深层次的体制问题，经济运行的"活乱"循环难以避免。 社会 主义市场经济中的国有企业是政府实施宏观经济政策的工具，不可能成为以利润极大化为目标的真正意义上的企业，没有必要存在的国有企业民营化、有必要存在的国有企业财政化，国有企业改革才能成功。国有企业改革成功可以形成企业信贷硬约束，建立起一个有利于国家宏观调控改进的制度基础。

　　关键词：国有企业民营化；国有企业财政化；信贷硬约束；宏观调控改进

　　一、中国经济陷入"活乱"循环引发的思考

　　1978年中国开始进行从微观经营机制起步的经济体制改革，传统意义上的计划经济体制逐步被打破，其中主要的手段是放权让利使政府的计划权力削弱和分解，国家财力向企业和家庭部门转移，经济增长主体多元化的格局已逐步形成，市场机制在经济运行中发挥着越来越重要的作用。但是，中国经济体制转轨的任务还远远没有完成，经济改革进程中还面临着一系列矛盾。产权改革滞后，国有企业问题无法解决，银行治理结构也没有实质性的改进，计划应该进一步退出的领域不能彻底退出，政府对企业进行行政性干预的能力仍然很强，社会资源的动员和配置还不同程度地受制于体制转轨不完全和市场规则不完全的制约，经济容易出现"一放就乱、一收就死"的现象。

　　改革开放以来，我国政府根据当时经济过热共进行了五次紧缩型的宏观调控，分别是①1979-1981年；②1985-1986年；③1989-1990年；④1993年下半年-1996年；⑤2003年下半年-2004年；一次扩张型的宏观调控，1998-2002年。第一次宏观调控针对的是1978年的经济过热，1978年经济增长率达11.7%，1980年全国商品零售价格上涨率达6%，经济过热表现为投资过热和国民经济重大比例关系严重失调，1978年12月召开的党的十一届三中全会提出全党工作重心转移到经济建设上来，基本建设必须积极地而又量力而行，不可一哄而上。第二次宏观调控针对的是1984年的经济过热，1984年经济增长率达15.2%，1985年全国商品零售价格上涨率达8.8%，经济过热表现为投资需求和消费需求双膨胀，社会总需求超过总供给，1984年11月，国务院发出通知，要求各地各部门严格控制财政支出，控制信贷投放，坚决防止盲目追求和攀比经济增长速度的现象。第三次宏观调控针对的是1987年、1988年的经济过热，1987年、1988年的经济增长率达11.6%、11.3%，1988年全国商品零售价格上涨率达18.5%，经济过热表现为预算外投资规模膨胀，社会总需求超过总供给，1988年9月党的十三届三中全会正式提出，把改革和建设的重点突出地放到治理经济环境和整顿经济秩序上来。第四次宏观调控针对的是1992年至1993上半年的经济过热，1992年经济增长率达14.2%，1993年、1994年全国商品零售价格上涨率达13.2%、21.7%，经济过热表现为投资需求和消费需求双膨胀，社会总需求超过总供给，1993年6月实施了以整顿 金融 秩序为重点、治理通货膨胀为首要任务的宏观调控，经过三年多的努力，到1996年经济成功地实现了"软着陆"。

　　1996年实行"软着陆"以后，中国经济步入了一个特殊的 发展 阶段。在积极货币政策未能导致经济增长迅速出现回升的情况下，1998年我国开始实施积极财政政策以启动经济迅速增长。积极财政政策对防止经济增长失速的效果是明显的，1998-2002年我国GDP年均增长率达到7.6%.但是积极财政政策始终未能消除制约市场机制有效运行的体制性约束和受到体制性约束而导致的经济失衡问题。2002年下半年以来经济刚出现新的增长势头就面临严重的结构性失衡。主要表现在：

　　（1）社会投资规模偏大，部分行业盲目扩张，"遍地开花"的低端产业不断地制造资源紧张和环境污染，经济增长未能脱离高投资、高消耗、高污染、低效益的粗放型增长老路。中国钢产量已达2亿多吨，2003年进口铁矿石1.5亿吨，自产量达3亿吨，中国钢铁投资增速达90%以上；而2004年全世界铁矿石生产仅增加4000万吨，全供中国进口也不够，况且港口装卸能力和船舶运输能力也很难跟上。中国水泥投资增速高达120%以上，水泥产量达8亿吨，在建能力达2亿吨，总生产能力达10亿吨，而全世界第二位的水泥大国产量仅8000多万吨。

　　（2）投资需求越来越依赖政府，政府投资不断扩大，政府消费率节节上升，政府投资对居民消费拉动作用很弱，投资增长大大快于消费增长。1998-2002年全社会固定资产投资总额年均增长10.8%，社会消费品零售总额年均增长8.4%，投资快于消费2.4个百分点。2002年下半年以来这种差距持续扩大，2003年前三季度二者增速相差21.9个百分点。

　　（3）政府投资"挤出"了私人投资，经济增长所创造的就业岗位大幅下降，社会失业人员不断上升。1998-2002年我国GDP年均增长7.6%，但同期就业人数年均仅增长1.1%，平均就业弹性系数仅为0.14，比1990-1997年减少了一半。2002年下半年经济连续5个季度呈现持续回升的态势，城镇登记失业率却从2001年末的3.6%上升到2002年末的4%，2003年第三季度末更达到4.2%.当经济失衡现象严重伤害整个经济运行并产生社会不稳定时，政府不得不实施第五次紧缩型的宏观调控。

　　我国经济的冷热和"活乱"循环，表面上看是市场经济运行中的周期性问题，实质上反映出内在体制性症结。反经济周期性的宏观调控具有短期性、周期性特征，只能解决经济总量平衡等问题，并不具有解决体制性问题的能力[1].宏观经济政策的实施既是市场经济运行周期性危机的要求，同时宏观经济政策的效果又以市场机制的有效运行为条件。由于中国市场机制不完善，经济体制特别是投融资体制还具有很强的传统计划经济体制特征，一些投资没有产权约束，货币政策很难调节市场机制， 影响 消费和投资，维持经济自主增长。货币政策很难确保我国宏观调控取得预期效果，我国的宏观调控主要采用的是财政政策和行政手段。积极财政政策会放松国有企业和银行的预算约束，强化国有企业和银行依赖国家承担风险的意识；强制性控制财政支出、强制性控制信贷投放和强制性压制非国有经济的扩张会导致旧体制的复归。如果不解决一些深层次的体制问题，经济运行的大起大落和"活乱"循环难以避免。

　　二、国有企业功能财政化与国有企业改革

　　国有企业改革成功是我国经济改革成功和宏观调控改进的关键。自改革开放以来，我们已经在改革国有企业方面想了很多办法，政府先后采取了"放权让利"、"利改税"、"拨改贷"、承包制、股份制等措施，虽然也取得了一定成效；但从总体上看国有企业改革并不成功。其中最重要的原因在于国有企业的目标不明确，国有企业改革方向不正确。社会主义市场经济中的国有企业或国有控股企业只能是以社会福利最大化为目标的一种特殊的经济组织，是政府实施宏观经济政策的工具，必须承担国家政策性负担，不可能成为以利润极大化为目标的真正意义上的企业。因此，衡量国有企业改革成功的标准应该是市场经济中没有必要存在的国有企业民营化、有必要存在的国有企业财政化[2].

　　市场经济中国家的经济职能应集中在提供纯公共产品、促进社会的公平和稳定、实现宏观经济政策目标上[3].政府履行上述经济职能，有些需要通过建立国有企业来实现，这是 现代 市场经济国家中的普遍现象。就连以私有制为基础的市场经济国家，也特别注重建立并经营一定数量的服务于国家经济职能和实现宏观经济政策目标的国有企业。显然，在以公有制为基础的社会主义市场经济中，政府更应注重也更容易建立并经营一定数量的国有企业实现国家经济职能。政府应当从国民经济整体利益出发，不仅要经营有关国计民生的 自然 垄断行业，更要经营私人不愿进入或无力进入的社会公益、国防 工业 和高新技术等行业。因此，社会主义市场经济中国有企业具有财政化功能。

　　1.国有企业具有生产公共物品的功能。公共物品消费的非竞争性和非排他性特征使私人厂商不愿意生产。实际上，每个人都有搭便车的动机，企图使用他人可能会生产的公共物品。因此，国防、灯塔、市政建设、道路养护、街道照明、公园、博物馆、图书馆，直至义务 教育和医疗卫生等公共物品的社会需求将无法得到满足。政府建立经营国有企业直接生产公共物品是必要的。另外，在自然垄断产业中建立经营国有企业，将垄断收入收归国有，可以增加国家财政收入和提高社会效益。

　　2.国有企业具有促进经济发展的功能。国有企业是以国家财政为后盾的，因而它们有能力承担一些有巨大风险的投资，并通过这些投资消除国民经济发展中的各种瓶颈，例如，新兴产业和高技术产业。国有企业能够比较容易地进入国际经济中那些难以进入的领域，可以迅速提高本国经济的国际竞争力。