财政税收论文：以公共财政理念消解农村政府债务

 [摘要] 农村 政府债务负担沉重，已严重威胁着农村政府的生存。解决农村债务是当前政府工作的重中之重，但怎样理清农村债务，全面化解政府债务却是一个值得 研究 的课题。笔者认为，农村债务产生的根本原因是政府借债、用债没有遵从公共财政理念，政府债务的化解必须以公共财政为指导，冻结稳定前债，逐步化解前债，建立防范机制预防后债。

　　[关键词]公共财政　政府债务　契约性　防范机制

　　一、公共财政理念在农村政府债务上的反映

　　我国自1998年开始实施公共财政以来，财政领域取得了骄人的成绩，但农村政府债务 问题 迟迟得不到很好的解决，这是公共财政理念没有贯彻到底的缘故。

　　1.公共财政的理念

　　公共财政是满足 社会 公共需要的财政。社会公共需要界定了财政的职能范围，那些是政府要做的，那些是政府不能做的，社会公共需要给一个定性的规定。财政运行中超出了这个范围就是越位，少于这个范围就是缺位。严格说来，个人的需要中包含个人私人需要与体现在个人身上的公共需要，两者的不同主要表现在它们被满足的手段不同。个人私人需要可以通过市场获得满足，公共需要则是市场不能提供的，只能从政府的提供中获得满足。

　　公共财政是以人为本的财政。公共财政的公共性首先是在肯定个人之间的平等权利的基础上的然后集中个人之间的共同需要，通过政府组织予以提供。公共财政尊重个人的平等权利，给个人以对等的公共服务。国外的转移支付以人为其中要考虑的基本因素确定支付额度，从而保障所有个人获得政府等量的服务。

　　公共财政的公共性体现在它的整体性上，它以全国财政为一个整体，在全国范围内均衡安排财政资金。对于财政资金的横向不公平和纵向不公平现象，在制度设计上设置相应的横向转移支付和纵向转移支付。对于贫困地区，中央还安排专门的补助资金。

　　公共财政是契约性的财政，它要求制定契约的各方遵守各自的权利与义务。按照卢梭的观点，国家是政府和人民之间签订的有关双方权利义务及相互关系的一种合约。契约强调签约双方权利与义务的对等，它在赋予政府管理人民的同时，也对人民赋予监督政府管理者的权利。

　　2.公共财政理念在农村政府债务上的体现

　　公共财政适用于财政的每一领域，不仅是财政收入领域、财政支出领域，而且还包括政府债务领域。首先，政府举债是为了满足社会公共需要，是为地方人民谋福利。尽管有时因债务使用不当，没有产生良好的效益，但其动机还是不能否认的。其次，政府举债要求权利与义务相统一。借款人有借款的权利，更负有还款的义务。政府作为债务代理人有其相应的职责要求，特别是对债务直接决策的个人更是对债务归还负有一定的责任。最后，政府债务是一个整体。政府举债进行基础设施建设是政府整体的事情。虽然政府之间存在公共事务的事权划分，但政府之间的事权仍可看作是一个整体，中央政府通过对下级政府的转移支付维持整体债务权利与责任的均衡。地方政府只是政府的基层，地方政府的债务最终要由中央政府来承担。

　　二、农村政府债务现状

　　1.县级负债状况

　　县级作为乡级财政的直接上级，乡级财政的诸多解决不了的矛盾都转移过来了，再加上县级本身的收支缺口，中西部地区县级财政负债严重。以云南省某县为例。截止2001年，云南省县乡两级负债达129亿元，县均约1亿元。其中某县政府性负债总数达2.4亿元，高于全省平均水平。截止2002年末，该县政府性负债余额为24176万元，其中县级财政负债3684万元，县级部门负债12810万元。

　　2.乡镇负债状况

　　据统计，全国乡镇净债务额（债务-债权），乡本级1770亿元，乡平均400万元；村级1483亿元，村平均20万元，乡镇负债面广、量大。另据陆学艺的调查，乡镇债务覆盖面最广的是中西部地区，60%以上乡镇负债。青海省全省乡镇平均负债达15.5万元，湖南省522个乡镇负债11.29亿元。〔1〕越是 经济 薄弱的乡镇越是负债累累，越是条件好的乡镇越没有债务缠身的苦恼。

　　3.村级负债状况

　　村级组织在我国实践上是把村集体经济组织和村民委员会在机构上合二为一。村级虽然不是独立的一级政府，但它执行一部分财政职能，如盖教学楼、电网改造、自来水建设等，这也导致了它的举债。

　　四川省某村截止2003年底村级债务为981.09万元，其中：借垫款533.51万元，占债务总额的54.38%.借垫款中镇干部垫付39.92万元，村干部垫付233.35万元，银行借款32.01万元，个人借款238.21万元。

　　另据《 中国 乡村财政与公共管理》书中显示，村级债务规模和债务使用结构（见表1）。

表一  调查村历年借款规模       单位：万元

　　借款用途各村不尽相同，主要有改善基础设施（教学楼、打井、办电等）、农业开发、电网改造、服务性如联系购种、收割，办砖厂、建加油站、买变压器、自来水改造、修水闸、环保设备，等等。

　　三、以公共财政理念化解农村政府债务的措施

　　1.农村债务化解的必要性

　　从债务本身来看，农村债务到了治理的紧要关头。农村乡镇对债务的依存度很高，个别乡镇农民个人负担率超过了10%，这说明农村债务已到了危险的境地，需要尽早治理。

　　从农村政权来看，农村债务危机使农村政权运转经费缺乏。债务危机日趋严重，导致乡村两级组织失去了经济基础，其应该行使的职能相应萎缩，甚至许多村找不到合适的人当村支书、村主任。债务危机也波及县财政，一些县政府也是靠借债、挪用资金度日的。债务危机导致农村干群关系紧张， 影响 农村基层政权的稳定，在一定程度上损害了党在人民群众中的形象，从而动摇了国家的根基。