财政税收论文：论我国部门预算制度的效率缺陷

 摘要：我国的部门预算制度是在国务院作出建立公共财政基本框架的决定之后实施的。从近几年的部门预算改革情况来看，取得的效果是显著的，但经国家审计部门审计揭露出的 问题 却也触目惊心。事实上，从效率角度考察，我国的部门预算改革是建立在效率损失的基础之上的，原因有诸多方面。部门预算深化改革的目标应致力于消除这些低效率现象。

　　关键词：部门预算；效率；机制

　　当前，我国的政府预算制度正按照公共财政的要求进行深化改革，实施了许多改革的措施，逐渐形成了包括部门预算、国库集中收付、政府采购在内的政府预算制度。从形式上看，我国公共财政框架已基本形成，然而，如果从效率的角度考察现行部门预算制度的实施情况，则可看出：低效的预算正成为阻碍我国公共财政制度建设的关键问题。其低效率或无效率的预算制度主要表现在财政资金被大量浪费，部门公共活动质量受到削弱上。虽然 目前 还难以从具体的统计数据反映出财政资金的效率损失，但部门预算决策过程中的低效率所带来的诸多问题却是有目共睹的事实。

　　一、我国部门预算制度效率缺陷剖析

　　（一）部门预算透明度低，法治性难以体现

　　我国实施部门预算改革的目的是为了建立具有计划性、归一性、公开性与法治性的政府预算制度。然而，几年来的改革实践表明，法治性问题是部门预算改革中存在的最为严重的问题。表现在目前政府预算实际决定权仍不在人代会手中，部门预算仍缺乏应有的公开性。在实行部门预算改革的地方，各级政府向人代会提交的预算草案仍然是内行说不清，外行看不懂，部门预算还是披着一层神秘的面纱。这种状况近年在个别省份虽有所改变，但其做法却又陷入形式主义。如：2003年某 经济 发达省份的部门预算在提交给人大代表审议时，封面上竟然打上了"秘密，会后收回"等几个字。而该省对2004年的部门预算继续采用这一做法。这意味着部门预算接受人大代表审议的时间极为有限，提交审议的部门预算还不能公开，还只是一种流于形式的部门预算审议程序。

　　（二）尚未建立 科学 的支出标准和预算定额体系

　　科学的支出标准和预算定额是部门预算制度的核心，但到目前，仍没有建立起来，致使公共服务成本脱离实际，部门预算效率受到极大 影响 。具体表现在：公用经费与专项费用划分标准不明晰，预算执行随意性大；基本支出预算中的公用经费定额较粗，细化预算管理目的难以实现；制定定额的依据不充分，估算定额现象较为普遍，由于定额脱离实际，部门预算难以编准编实。定额管理的不规范，导致财政分配缺乏准确的基础数据支持，也使部门公共服务水平受到影响。

　　（三）项目审批约束乏力，财政资金黑洞现象频出

　　在行政审批立项缺乏制度约束的条件下，往往形成财政资金黑洞现象，从而导致部门项目支出预算效率低下。表现在两个方面：一是行政腐败导致预算资金的无效率；二是行政审批部门的专业能力、把关能力低导致预算支出低效率。实证：湖北省荆州市长江河道管理局洪湖分局某副局长与他人相互勾结，在界碑河段长江干堤综合治理项目建设中，采取捏造项目、签订虚假合同、伪造验收资料等手段，骗取私分财政资金206万元。（李金华审计长的审计报告，2003）

　　（四）预算监督流于形式，导致部门预算效率不高

　　从实质上看，我国进行部门预算改革的目的是要把原来的部门资金分散预算变为综合性预算，各部门所有收支集中体现在一个预算之中，这样触动各部门既得利益格局在所难免，因此，进行这项改革要求从上到下都要建立相互牵制、相互制约的监督机制。然而现实中的监督机制是不健全的，各级人大普遍存在着既缺乏财政监督的手段（省以下人大基本没有成立预算委员会），也缺乏财政监督的能力（没有配备专业财会人员）的状况。政府内部也未设立有专司预算监督管理的机构，财政部门内部的监察处室由于职责不专一，也难以真正介入部门预算编审过程。由于监督乏力，预算资金被挪用、截留、闲置现象较为普遍，致使部门预算效率受到影响。例如，2004年的中央预算执行情况经国家审计署对38个中央部门进行审计，发现有26个部门违规转移挪用财政性资金10.75亿元；有19个部门或其下属单位隐瞒截留财政资金和其他收入，设置账外账、"小金库"共3.5亿元，主要用于发放福利补贴及其他不合理开支；31个部门挤占具有专项用途的资金21.42亿元，主要用于对外投资、弥补经费不足和发放福利等。（李金华审计长的审计报告，2005年）

　　（五）预算博弈负效应使部门预算效率大打折扣

　　部门预算是在总体资源有限的前提下对不同部门可支配资源的安排、配置和调整。本部门利益最大化的追求动机是部门预算博弈的原始起源，由预算博弈而产生的边际效用大于为此付出的边际成本的诱人前景是其存在的现实因素。因此，正常情况下，预算博弈的一方局中人---部门争取尽可能多的预算的策略是一种理性选择，从而部门在上报部门预算时往往采取"头戴三尺帽"的策略，而博弈的另一方局中人---预算的审批者由于 法律 所赋予的职责，采取对上报的部门预算进行审核和削减的策略同样也是理性选择的结果，因而对部门上报的预算总是"砍一刀"，但砍多少则受制于所掌握的信息，由于信息不完全和信息不对称的限制，削减幅度的合理性成为审批部门最棘手的问题：削减少了，没有履行好职责，浪费了财政资源；削减多了，给部门工作造成困难，并可能引发部门的逆向选择行为（如部门为增加预算外收入，擅自提高服务收费标准或乱设收费项目）。

　　据调查，在近几年的部门预算改革实践中，大部分部门上报的预算往往大于实际预测结果，部门预算制度形同虚设。预算审批部门在信息不充分的条件下只好按照惯例对部门上报的预算进行砍砍压压，部门则在利益最大化这一动机驱使下，在预算执行过程中采取相应的对策：擅自提高公共服务收费价格或降低公共服务标准；改变预算资金支出用途；混合安排使用两类支出资金；擅自增加收费项目，扩大预算外收入来源；设置小金库、账外账；挪用、滞留、坐支财政资金等。

　　同时存在的另一种现象是，作为博弈局中人的经济人之一的预算审批者，为谋求利益最大化（预算博弈存在博弈费用），突破现有规则限制进行"违规审批"，使部门不合理利益得到实现。这说明现有的部门预算机制存在漏洞，从而导致财政资源在预算博弈过程中被不合理地安排使用。从这一角度看，完善现有部门预算制度是提高公共财政效率的关键。

　　客观地说，上述种种问题的产生，既有公职人员的道德操守，也因部门预算机制的缺陷所导致，整体上反映出当前的部门预算制度在效率方面是不尽如意的，与公共财政模式所要求的"效率财政"仍有较长的距离。

　　二、我国部门预算制度低效率的成因

　　（一）对公共财政 理论 的认识不深

　　这是我国部门预算低效率的深层原因。

　　部门预算是我国在预算管理方面的重大改革，它对于公共财政建设和财政资金使用效率的提高有着重要的推动作用。这一改革举措的理论渊源是公共财政理论，因此，对公共财政理论的认识是否深刻、透彻、到位，直接影响这一改革的成败，最终影响到公共财政体系能否真正确立。

　　按照公共财政的要求，公共财政体系下的政府预算应该具有完整性、明晰性、归一性、法治性、公开性、计划性。作为政府预算组织形式的部门预算也必须体现上述特性，但如果对这些性质没有充分正确的认识，就会导致预算决策程序中缺乏有效的管理和制约机制，财政资源在部门间的配置就会缺乏科学合理的程序和规则，而在这种条件下的部门预算制度，只会得到低效率的成果。

　　（二）法制管理薄弱

　　由于我国现行与预算有关的法律对部门预算决策程序中的违法行为（如私设小金库、提高收费标准等）的处置较为轻淡，远不足以杜绝此类行为的重复发生，从而导致令行禁不止现象。这说明，法制条件不健全，则对公共财政理论的认识以及相关效率管理制度，就失去了转变为现实的依托，只能停留在没有现实意义的计划阶段。

　　（三）预算体制不健全

　　在财政部门与各部委之间财政关系的处理上，尚未建立起一个完善的预算决策管理体系，所以对分散在各部门、单位的预算外资金收入还不能实行规范性管理。

　　（四）机制缺陷

　　现行部门预算制度尽管克服了我国传统预算组织管理模式存在的一些缺陷，但在如何结合我国实际情况，提高部门预算效率方面存在机制缺陷。主要表现在：

　　1 缺乏高效的解决预算冲突的协调机制

　　从当前部门预算改革情况来看，利益问题十分突出，既有部门之间的利益之争，也有部门与国家整体利益之争，比如，在预算过程中，每一权力机构或职能部门特定的"否决权"或垄断性权力的存在常常会导致矛盾和冲突，部门预算未能充分吸收预算权力机构和专家的意见等。对于这些矛盾和冲突缺乏有效的协调机制，解决这些矛盾与冲突的协调平衡机制尚处于低级阶段，预算博弈 自然 愈演愈烈。

　　2 预算监督缺乏效力机制

　　预算监督工作流于形式，未能对整个部门预算决策过程实施有效的监督，在监督的手段、方式、环节等方面不能适应部门预算效率目标的需要。