财政税收论文：我国财政国库管理体制中激励相容制度的合理安排

　　一、财政国库管理制度中的委托代理关系

　　国库按业务种类可分为财政国库和财产国库。财政国库是负责财政资金收纳、划分、留解和库款支拨等业务的专门机构。财政国库管理制度设置的好坏，是公共部门理财水平高低的重要标尺，也是政府执政能力强弱的直接体现。自2001年我国正式启动以国库集中收付制度为核心 内容 的财政国库制度改革以来，这一改革举措以其所具有的广泛连锁带动作用，已经在我国公共财政体制建设中发挥了重大作用，成为财政体制调整、预算制度变革、税费改革、政府采购制度建设等其他改革的重要制度支撑。今后，在我国公共财政体制改革的推进中，仍需依靠国库集中收付制度的强有力支持，也仍需不断加强财政国库管理制度的建设。要进一步完善财政国库管理制度的建设，有许多问题值得深入 研究 。本文拟借鉴委托代理 理论 ，对财政国库管理制度中财政部门和国库部门的激励相容问题进行 分析 探讨。

　　委托代理关系是 经济 活动中普遍存在的现象。从较广泛的意义说，只要存在两个或两个人以上的合作性活动，就可以形成委托代理关系。当代委托代理理论自上个世纪70年代产生以来，已成为经济学体系中一个快速 发展 的学术领域，其中的激励理论更被称为"近四十年来经济学中最为重要的发展"[1].在学界、业界的广泛关注下，对于什么是委托代理关系，很多研究者也从不同角度进行了分析，并提出了不少定义。这些定义虽各有差异，但总体上是把"当事人中的一方（委托人，Principal）委托另一方（代理人，Agent）为其利益从事特定活动"作为体现委托代理关系的基本特征看待的。较著名的定义如，罗斯（S.Rose）认为：如果当事人双方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权，则委托代理关系就随之产生[2].詹森（M.C.Jensen）和麦克林（W.H.Meckling）则认为，委托代理是指一个人或一些人（委托人）委托其他人（代理人）根据委托人利益从事某些活动，并相应授予代理人某些决策权的契约关系[3].

　　就像许多经济学理论起源于对私人部门经济问题的研究，进而运用于对公共部门经济问题的分析一样，当代委托代理理论首先是为分析私人 企业 治理结构问题而产生，继而很快被运用于公共经济领域，成为分析认识公共部门经济问题的重要理论手段。无论是针对私人部门还是公共部门，委托代理理论只适用于存在委托代理关系的场合。在我国财政国库管理体制中，这种关系是存在的。

　　我国的财政国库制度属委托金库制，系国际上较常见的财政金库制度类型。从世界各国的实践看，财政国库制度的设置方式大致有3种类型。其中一种是"独立金库制"，即由政府在财政部门内设置金库，办理财政收支的保管出纳业务。另一种是"委托金库制"，即政府委托中央银行经理财政国库业务，大多数市场经济发达国家均采用这种制度。再一种是"银行存款制"，即政府直接将财政资金存入银行，银行按商业存款办法对财政资金实施收付管理。按我国现行金库制度，财政国库由 中国 人民银行代理，财政资金的收纳、划分、留解和拨付业务，皆通过设置在中国人民银行的国家金库负责经办。这样，在财政国库运行中就存在着两个主要的行为主体，一个是财政部门，另一个是中国人民银行领导下的国库部门。在经办财政国库业务过程中，这两者之间就必然形成一定的工作关系。

　　委托金库制下财政部门和国库部门之间的关系尽管有其自身特点，但是，从总体上说，这两者之间的关系是符合委托代理关系基本特征的。在财政国库体制中，财政部门处于委托人的地位。《中华人民共和国国家金库条例》（以下简称《金库条例》）规定"各级国库库款的支配权，按照国家财政体制的规定，分别属于同级财政机关"，明确体现了财政部门作为委托人对国库中所存款项的支配权。与之相应，国库部门处于代理人的地位。《金库条例》规定，中国人民银行直接领导下的国家金库"负责办理国家预算资金的收入和支出。在执行任务中，必须认真贯彻国家的方针、政策和财经制度，发挥国库的促进和监督作用"。《中华人民共和国预算法实施条例》规定："中央国库业务应当接受财政部的指导和监督，对中央财政负责。地方国库业务应当接受本级政府财政部门的指导和监督，对地方财政负责。"这些内容都体现出，在财政国库体系的运行中，国库是作为代理人，受财政部门委托，对财政资金的收缴拨付和库存按有关制度进行管理，以保障财政资金运行的规范性和安全性。

　　二、财政国库制度中代理收益的实现

　　如同其他场合下的委托代理关系，财政国库体制中的委托代理关系也是一种同时存在着正负效应的关系。从经济理论角度说，国库部门代理财政国库业务，就应该发挥出其特有优势，为整个制度运行带来确定的好处，使代理效益大于代理成本，从而形成一定的代理收益。否则的话，这种委托代理关系就将会是缺乏经济意义的，也将失去其存在的经济理由。从较一般的形式说，这种代理制度中的收益成本关系可表示为：

　　NR≥TR（B，E）-TC（F，L）

　　式中，NR为代理净收益。TR为总代理收益，其大小主要取决于两个变量，一为因代理而形成的直接效益（B），一为因代理而节约的开支，或因代理而减少的损失（E）。TC为总代理成本，其大小亦取决于两个主要因素，一个是代理费用（F），即委托方支付给代理方的费用，一个是因代理问题而产生的成本（L）。为分析这种代理制度存在的经济合理性，我们联系现实，可知现有财政国库制下的代理收益是明显存在的。

　　（一）就总代理收益中的直接收益（B）而言。国库集中收付制度是公共财政体制中的一项基础性制度，对整个公共财政体制的完善发展起到了重要的支持和推动作用。国库集中收付制度的建设则离不开国库的作用。我国财政国库管理制度的建设主要包括4方面内容：其一，是建立国库单一账户体系，所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理。其二，是规范各种财政收入的收缴程序，取消税收收入、非税收入等各种收入过渡户，将原来施行的就地缴库、集中缴库和自收汇缴3种形式简并为直接缴库和集中汇缴两种方式，保证预算内、预算外的财政性资金收入全部直接缴入国库或财政专户。其三，是财政性资金支出通过国库单一账户体系集中支付到商品和劳务供应者或用款单位。按照支付管理的需要将财政支出具体分为工资支出、购买支出、零星支出和转移支出，并按支付主体的不同，采取财政直接支付和财政授权支付两种方式。其四，是强化财政国库管理制度的效能，确立以刚性的预算执行机制、高效的信息管理系统和严格的监督检查机制为主要内容的管理运行体系。从上可以看出，在这一重要制度的构建中，国库确实担当着重要的角色，发挥了重要的作用。可以说，没有国库作用的发挥，就没有国库集中收付制度的建设可言，也就没有财政国库管理体制对整个公共财政体制改革的积极推动可言。而且，通过国库的代理，有利于提高财政资金的运行效率。人民银行拥有组织商业银行资金清算的权能，特别是国库直接参与清算后，库款的报解和支拨不再通过其他部门办理，大大提高了财政资金的划拨速度和使用效率，使预算单位的用款更为及时和便捷，对提高财政资金的使用效率发挥了积极的作用。

　　（二）就因代理节约的开支或因代理而减少的损失（E）而言。这方面的收益也是相当明显的。较突出的表现如：其一，有利于提高财政资金的安全性。作为保障财政资金安全性的重要防线，国库具有一定的独立性，在制度上为抵御各种因素对财政资金的冲击干扰、排除各种非制度的 影响 提供了保障，从而可以有效降低因违规、腐败等而造成的损失。其二，有利于加强对财政资金运行的监督。从制度设置的角度说，对公共部门的权力进行适当的制约是非常必要的。国库代理金库制，实际上是对财政部门权力的一种分权安排，可发挥权力制衡的作用，对财政资金的收支拨付发挥积极的监督作用，防止因权力过分集中而导致的损失。其三，有利于提高财政资金运行的透明度。通过国库集中收付制度，使所有财政性收支都按制度规定的程序在国库单一账户体系内进出，对提高财政收支活动透明度，加强对财政资金运行的监督等，都可发挥出重要作用，进而可减少因"暗箱操作"而带来的损失。

　　从以上两大方面的例子可以看出，代理国库制度的好处是颇为明显的。当然，由于公共部门的固有特点，要将这类带有巨大正外部性的收益完全"货币化"是相当困难的，对其进行精确 计算 也是不可能的。但可以肯定的是，只要制度安排合理，预期中的代理收益是完全可以实现的。因此，在代理收益为确定的情况下，按照NR≥TR-TC的关系，要实现代理净收益最大化，代理金库制下需要注重的问题，也就是如何有效控制总代理支出，降低代理成本，特别是妥善解决好委托代理关系下的"委托代理问题"。

　　三、财政国库制度中的激励不相容问题

　　在总代理成本中，由于代理费用（F）是按照一定的预算程序决定的，只要核算准确，程序适当，其费用高低价就将会是合理的。因而，对这个问题本文不拟多加笔墨。总代理成本中的另一个方面，就是对因为"委托代理问题"而产生的成本（L）问题，这正是代理成本中的关键所在。按照委托代理理论，无论是私人部门还是公共部门，只要存在着委托代理关系，就必然会在享有委托代理收益的同时，面对相应的代理成本问题，或者说，必须面对由此产生的"委托代理问题"（Principal-agent problem）。委托金库制下财政国库的运行，同样如此。

　　委托代理问题是指，由于代理人的目标函数与委托人的目标函数不一致，具有自我利益取向的代理人的行为有可能偏离委托人的目标函数，而在信息非对称条件下，委托人又难以观察到这种偏离，无法进行有效监督和约束，从而出现代理人行为背离委托人利益的现象。委托代理问题通常集中体现在信息不对称、责任不对等、契约不完善和激励不相容等几个方面。这几方面的问题往往同时存在、相互关联，共同制约着委托代理的成本，并共同导致委托代理风险的产生。就我国现行的财政国库管理制度而言，本文认为委托代理问题中最突出、需要着重注意解决的，就是激励不相容问题。