财政税收论文：对公共财政理论问题的再认识

 摘　要：将"publicfinance"定义为"收入、支出或其活动"失之过窄；将其定义为"政府所进行的 经济 活动"失之过宽，从而就公共财政内涵及其特征作了辨析。公共财政不是和国家财政并列的财政模式，而是国家财政在市场经济条件下的财政模式；把国有资本财政放在公共财政之外，是需要重新 研究 的 问题 ；财政收支平衡不是收支之间的对比关系，而是量上的相互适应；财政在 社会 再生产中的地位不仅要考虑物质资料再生产，也应包括人口再生产。

　　关键词：公共财政；国家财政；财政模式；收支平衡；社会再生产

　　一、国内外关于公共财政定义的简析

　　关于财政（publicfinance）的定义，早期的西方学者认为，财政是政府收入和支出的管理，或者称之为政府资金的征收、使用和管理。我国传统财政学关于财政的定义尽管表述各异，但大体上还是可以概括为国家的收入和支出活动，甚或将收支活动等同于分配活动。在 现代 市场经济条件下的publicfinance，日本岸田俊辅在1978年的《图说日本财政》将其定义为"政府所进行的经济活动"①。美国马斯格雷夫在其1973年初版的《财政学 理论 与实践》一书中的序言中说："财政这一名词，传统地 应用 于包含税收和支出措施的那套政策问题。这不是一个好名词，因为根本问题不是资金方面的，而是涉及资源利用、收入分配和就业水平的，不过这个名词已为人们所熟知，而且称之为公共部门经济所引起的误解将不会更少些。"在该书1980年第三版中说："本书论述公共部门经济，不仅包括其资金，而且包括它对资源利用的水平和配置，以及它在消费者之间的收入分配的全部关系。虽然我们的主题是归属于财政学的，但它涉及到问题的资金方面，也涉及到实物方面。而且，它不单纯是个公共经济问题。因为公共部门是在和私有部门相互作用之中运行的，所以两个部门都进入 分析 ，不仅支出和税收政策的效果有赖于私人部门的反应，而且对财政措施的需要也取决于财政措施不存在时私人部门如何行动。"

　　再看 中国 ，长期以来，我国财政理论界一直将publicfinance意译为财政。前财政部长项怀诚主编的《领导干部财政知识读本》一书认为，财政，也叫"国家财政"，是以国家为主体，通过政府的收支活动，集中一部分社会资源，用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动[1].改革开放以后，国内一些著名财政学家开始将publicfinance译成公共财政，以区别与"国家财政"和"生产建设财政"，尤其是1998年我国提出建立社会主义公共财政框架以来，公共财政的提法开始在财政界普及起来，如厦门大学张馨教授在《公共财政论纲》中的定义是：公共财政（publicfi nance）指的是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型和模式[2].

　　总之，就总体而言，中外传统财政学基于 时代 的背景和条件，把财政定义为收入和支出活动，如从现代市场经济的观点来考察则实在是太偏狭了；有的学者将收支活动等同于分配活动更不足取；而将财政定义为"政府所进行的经济活动"（表明pub licfinance在现代市场经济条件下，已不限于财政收支及其管理，更不能限于货币资金管理，而要从政府与市场的相互作用，结合资源的配置、收入的分配、经济的稳定，从宏观和微观的角度进行分析，强调财政是经济的一个范畴，甚至于用中文的"公共财政"来替代"财政"）又失之宽泛，因为无论中外，除政府的财税部门外，央行、计经委、通产省、商务部等之类的政府所属机构，其经济活动断然不属财政。反观项怀诚和张馨的publicfinance定义，将财政定义为政府所进行的某种（类）经济活动，则有其合理之处。所以，公共财政是市场经济条件下的财政已为大家所公认，尽管理论界的描述尚不尽统一。 目前 问题的关键是对分配活动或经济活动进行进一步界定，它既是对财政活动的高度概括，又涉及财政活动的范围，还关联到以公共财政为基点的公共经济及其财务管理等诸项活动的范围、目标与方式。

　　二、公共财政定义申论

　　笔者认为，publicfinance是国家为了实现其职能，凭借国家的权力，参与一部分社会产品或国民收入分配所进行的一系列经济活动。

　　（一）publicfinance的理财主体是国家。具体包括各级政府及其理财专职机关，其理财主体具有层级性。这里的各级政府包括中央政府和地方各级政府，政府又设置具体的理财机关专司相应的理财职能，如我国目前的财政、海关、国家税务局和地方税务局系统等。

　　（二）publicfinance活动的目的是实现国家职能。过去理论界对国家职能的概括一般概指政治 职能和经济职能，这没有错；目前将关于公共财政的核心演化为满足社会公共需要，也是有道理的如果说前者的关系链为：国家或政府的职能---社会公共需要---财政的职能---……；后者的关系链则是：社会公共需要---国家或政府的职能---财政的职能---……。那么，问题的症结在于国家职能和社会公共需要的关系。就国家职能而言，"横看成岭侧成峰"，其既可分为政治职能和经济职能，也可分为阶级性方面的职能（如对外进行战争或防御、对内维护统治阶级的统治等）和社会性方面的职能（如提供公共福利、优化资源配置、公平收入分配、稳定经济并有适度的经济增长等）。再就社会公共需要来看，社会的即公共的，社会的职能亦即社会公共需要的职能，在传统财政学描述的实现国家政治、经济职能中，是包含着社会公共需要的，只不过公共需要在不同的 历史 发展 阶段（如资本主义发展初期和当代资本主义时期、我国计划经济时期和市场经济阶段等），其 内容 、范围、方式有所差异，并反映着不同的生产关系。准此以观，前述关系链诚可表述为：国家或政府的职能---社会公共需要的职能---财政的职能---……。

　　（三）publicfinance活动的根据（或依据）是凭借国家的政治权力、财产权力、（特殊的）行政管理权力和（特殊的）信用权力。政治权力即国家作为主权者的权力。马克思指出："在我们面前有两种权力：一种是财产权力，也就是所有者的权力，另一种是政治权力，即国家的权力"[3].政治权力为国家所独有，其主体就是国家，所以政治权力即是国家作为主权者的权力。国家政治权力所涉及的对象范围，从地域的角度看，就是政治权力所能达到的全部空间，如领土、领空、领海；从人员的角度看，就是该国所判定的公民或居民。政治权力在经济上的实现形式是税收。财产权力就是所有者的权力，所有者的权力不仅包括生产资料（含土地）的所有者权力，也包括劳动力所有者的权力，其借以在经济上实现自己的形式可进一步分割为产业利润、商业利润、借贷利息、地租及工资等。由此可见，所有者权力的主体具有多样性，不仅包括国家而且包括 企业 、单位和个人。就财政而言，这里的所有者权力的主体就是国家，国家作为生产资料所有者权力或出资者的权力的主体，以上缴利润形式参与国有资本及相关的资本组织形式的利润分配，在我国目前阶段，依国有经济的实现形式即经营形式的不同，进一步界定为直接上缴利润、国有股红息、承包费和租赁费等。（特殊的）行政管理权力是就政府与市场的关系而言的，若把政府也看作市场经济主体的一员，（特殊的）行政管理权力就是特殊的经济主体的权力，其之所以特殊，还在于其对象范围是限于对特定的对象、实施特定的管理所收取的规费和特许权使用费，其经济上实现形式即是政府收费和政府性基金。至于国家的信用权力，不独体现在财政范围，央行行使的也是国家的信用权力。就财政而言，国家的信用权力在经济上实现的形式就是国库券或国债，或财政性贷款。就四种权力来看，政治权力和财产权力是财政依据的一般权力，行政管理权力和信用权力是财政依据的特殊权力。

　　（四）publicfinance参与"分配"的是过程而不是结果。如果把财政的结果归之于分配活动这是正确的，但需明确的是，这是指社会再生产四个环节即生产、分配、交换、消费中的"分配"，亦即财政分配制约生产，生产又决定财政分配；财政分配与交换、消费相互 影响 、相互制约；财政分配与其他社会产品分配（如工资分配、价格分配、信贷分配、财务分配等）相互影响、相互制约。所以，从社会再生产的角度立体的、多维的把握财政分配活动，是理解财政是一种分配活动的关键，但如果把财政分配活动仅仅归之于组织收支活动则有所偏颇，是与现实经济情况不相符的。

　　（五）publicfinance活动的结果是其一系列经济活动，具体包括组织收支活动、调节控制活动和监督管理活动等。这些经济活动的货币表现则为财政资金，具体包括财政收入和财政支出。

　　三、对公共财政模式的再认识

　　厦门大学张馨教授认为，公共财政是"与市场经济相适应的财政模式"[2]；中国人民大学安体富教授认为，公共财政实质是市场经济财政[4]；我们认为，只有在市场经济条件下，财政的公共性才真正取得独立、成熟、规范、完全的存在形式---公共财政，亦即市场经济财政[5].所以，笔者主张和赞同公共财政是市场经济条件下的财政模式这一观点，但公共财政这一财政模式和经济条件、国家财政是什么关系，显然有必要进行进一步的研究。

　　理论界有一种流行观点认为，人类历史所存在的经济体制有三种类型，与此相适应，财政类型或模式也分为三种： 自然 经济---家计财政、计划经济---国家财政、市场经济---公共财政，应当说，这种分类有一定新意，但笔者认为，既然财政就是国家财政、政府财政，那么，公共财政则是国家财政中的一种，即市场经济条件下的财政；同理，国家财政尚包括计划经济条件下的财政。

　　顺便指出，理论界有人认为，国家分配论强调财政本质也是"国家分配"，因而"财政"就是"国家财政"；还有学者认为，国家分配论是财政本质理论，公共财政论是财政现象理论或财政模式理论①。笔者认为，国家分配论不应仅仅是关于财政本质的理论，国家分配论除本质论外，尚包括运行论、调控论、政策论等，当然这些理论必然且必须随着条件的变化而发展变化，而发展了的国家分配论与公共财政论并不矛盾，所以，核心是要强化对市场经济这一条件的研究。