财政税收论文：我国地方财政困境辨析

 　摘　要：地方政府是一国政府体系中极为重要的组成部分，地方政府职能作用的合理化和地方财政的有效运行是衡量一国整体财政运行质量的重要指标。随着 中国 经济 体制改革和 现代 化建设的推进，地方财政尤其是县乡财政的困境 问题 日益凸现，成为中国市场经济条件下建立健全公共财政框架的一个桎梏。通过从中国地方财政困境的现状入手，着重 分析 了这种困境形成的多方面原因，并进而提出化解困境的几点对策建议。 
　　关键词：地方财政；公共品；地方公债 
　　按照政府权力的层次划分来看，我国政府可以分为中央、省、市、县、乡五个级次，与之相对应，财政级次也可以分为中央、省、市、县、乡五级，除了中央财政之外的其他四个级次的财政都可以称为地方财政。其中，由于当前乡级财政的具体职责多由县级财政决定，尤其是占乡级财政支出主要部分的教师工资由县级财政统一发放后，乡级财政作为一级财政的意义已经弱化；而市级财政尽管是具有完全意义上的一级财政，但是由于其位于省级财政和县级财政之间，在财政职能的行使等方面并不具有典型性。可见，省县两级财政更能集中反映我国地方财政的运行状况，因此，本文的探讨更侧重于对省级财政和县级财政的分析。 
　　一、我国地方财政困境的现状 
　　1.我国地方财政困境概况 
　　我国自1994年进行分税制财政体制改革以来，本着提升中央财政收入在总财政收入中的比重， 增强中央财政的宏观调控能力的出发点，对中央和地方财政收支都进行了调整和界定，在为中央、地方政府间划清了财权界限的同时也带来了地方税收体制缺乏规模和质量，地方财政收入稳定性较差和保障程度低下等一系列问题，使得1994年成为地方财政收入的一个分水岭，从改革开放之初的1978年到分税制改革之前的1993年，地方财政收入占总财政收入比重的简单平均数为70.2%；1994年后，上述比重大幅下降，近年来基本保持在48%左右。国研中心的报告显示，1994年分税制改革以后，中央财权大幅度提高、地方财权大幅度下降，但是中央与地方的事权划分变化幅度较小：1994～2002年期间中央财权平均为52%、地方财权平均为48%，中央事权平均为30%、地方事权平均为70%；这种情况也造成了中央与地方的财政自给能力系数之比的变化：1979～1993年中央政府与地方政府的财政自给能力系数比是0.77∶1.06，1994～2002年这一比例就变成了1.51∶0.61. 
　　问题的另一个方面则是改革以来地方政府越来越多地承担起促进地方经济 发展 、扩大城市基础设施建设和补贴国有 企业 亏损等各方面的责任，加之庞大的具有刚性特征的办公和人头经费支出，地方财政支付负担沉重，其中一个重要的标志就是地方财政自给率自1994年以来不断下降。地方财政自给率是衡量地方财政运行状况的重要标志，1993年以前，我国地方财政自给率已经显示出逐步回升的态势，到1993年已经达到1.02%，地方财政不仅可以保证自己支出的需要，而且略有剩余。1994年地方财政自给率开始严重下滑，一下跌至0.57%，尽管之后又略有回升，但是回升一直乏力，到2002年也仅为0.559%（贾康）。按照我国某省市1999年地方财政累计赤字（挂账赤字）占地方国内生产总值的比重约0.81%推算，2001年全国地方政府财政赤字规模大约777亿元，可见，地方财政收支存在巨大缺口，财政赤字压力日益上升，地方财政运转面临着巨大的困境。 
　　2.我国地方财政困境的典型特征 
　　尽管地方财政运行普遍面临着困境，然而我国地方财政困境还是表现出了从上至下逐渐加重的典型特征，即由于分税制财政体制改革以及其他一些原因，造成我国政府财政收入向上级政府集中的格局，省级财政困境相对较轻，越到下级财政，困境表现得越明显。造成这种情况的主要原因在于：一方面省级财政在收入上既可以争取到中央政府的补助收入，用于"吃饭"财政，争取到国债转贷资金用于建设财政，又可以向下级政府集中大量的财政收入；另一方面，省级财政在支出上既可以尽量下放事权，将许多支出责任压给下级财政，又可以将许多本应由自己支出的项目减少支付或者进行挂账处理。在这两方面因素的共同作用下，省级财政的困境看起来并不明显。但是应该清醒地认识到，这并不是省级财政运行的真实状况，只是省级财政将自身收支矛盾转嫁的结果，是地方财政困境的下移（当然也部分地上移给了中央财政）。可以说，由于处在特殊的行政级次，省级财政的困境得以掩盖，使得我国地方财政的困境越发集中到了县级财政的运行上。 
　　由于基本上处于财政收入的最初端和财政支出的最末端，我国的县级财政可以算得上是集中体现了地方财政的困境，几乎所有的收支矛盾、体制矛盾和经济运行中的深层次的问题都集中反映在这一级财政上，欠发工资问题、基础设施落后问题、县级政府正常运转难以为继等一系列的问题使得县级财政运行困难成为了公开的秘密，1991年我国的赤字县就已经多达1216个，占全国县级总数的0%，到了1994年底，这一比例上升到了58%，赤字额也由58亿元上升到了78亿元，尽管 目前 还没有表明我国县级财政赤字的准确数字，但是县级财政运行更加困难已经是不争的事实。 
　　二、造成我国地方财政困境的原因 
　　1.收入方面的原因---财源日渐匮乏 
　　（1）地方整体经济结构不合理，经济增长乏力。从我国地方经济的总体运行情况来看，产业结构普遍存在着"二、三、一"的产业排序。这种以劳动密集型产业为主的地方产业结构不能适应市场经济发展的趋势，造成企业的 科技 含量不高，竞争力不强，难以在日趋激烈的市场竞争中取胜的命运，这些都直接 影响 了地方经济的可持续发展，使得地方经济的蛋糕难以做大，财政收入增长乏力。此外，阻碍县级经济发展的特殊原因还在于我国农业生产单位过小，而且十分分散，不利于先进技术、设备的使用和 研究 开发；没有转变结构的基本能力；经济作物的下陷成本偏高，难以适应市场及时转变经营品种；农民的小农意识严重，劳动致富和发展创收的动力不足，即使在那些有搞活经济基础的县乡，许多农民也不愿意进行创新，加上一些县乡干部缺乏长期发展本地经济的眼光，使得一些地方扶贫支援的种兔、种羊被宰杀，医疗设备被变卖的现象屡见不鲜，从根本上妨碍了县级经济的长远发展。 
　　（2）体制因素造成地方财政收入占财政总收入的比重不断下降，地方财政自给能力弱。分税制财政体制的核心 内容 是各级政府之间合理划分税种，从而规范各级政府之间的财政分配关系。1994年分税制财政体制改革是我国由传统的集中型财政体制向规范化的分级财政体制转移的重要一步，要使地方政府真正成为相对独立的一级行政主体，就必须在明确划分中央和地方各自事权的同时赋予地方政府充分的财权。分税制改革对中央与地方的事权和支出作出了明确的划分，但是在对中央与地方的收入按税种进行划分时，只规定了中央和省级政府之间的税种划分，对于省以下的财政分税没有作出规定，所以，现行省以下财政基本上不存在分税制，也没有其他规范的做法。1994年分税制改革的突出效果就是增加了中央政府的收入，使中央有了更充足的财力来行使事权，从而进一步巩固了中央作为宏观调控主体的地位。与此相比，地方政府的财力并没有得到明显增加。在我国现有的28个税种中，财政收入主要集中在增值税、营业税和消费税上，这三项税收收入占整个财政收入的51%以上，1994年分税制改革将消费税和增值税的75%、中央企业所得税和铁道部、银行、保险机构等条条管理的大型机构的营业税都划归中央财政所有，而所剩的财政收入已极为有限，省级政府根本无法再与下级政府进行分税，由于缺乏主体税种的支持，地方财政尤其是省以下政府的财政根本无力支持地方政府完成事权，实现政府职能，造成了目前地方财政收入比重的持续下滑，地方财政自给能力弱的现实。 
　　（3）现有地方税体系存在严重缺陷，阻碍了地方财政收入的增长。1994年我国在进行税制财政体制改革时初步规范了中央和地方的分配关系，建立了地方税体系的基础，尽管10年来地方税体系对于促进地方经济发展发挥了一定的作用，但是随着宏观经济态势的变化和我国市场经济体制的建立完善，我国现有地方税体系中所存在的一系列问题日益凸现出来。具体说来，我国地方税体系存在的问题首先在于地方税种划分不清晰，税种界定的依据不足。从世界上其他国家分税制的经验来看，地方政府对属于本级的税种一般都是专享的，很少存在于中央共享的情况，这样可以有效避免因国税、地税职责划分不清而产生的各种矛盾和低效。而目前我国的分税制实际上是在中央和地方之间分收入，而不是真正的"分税"。很多重要的地方税都是共享税，同一税种的共享，不仅使税种的划分缺乏统一的标准，更为严重的是影响了地方税收入规模的合理增长，弱化了地方政府组织税收收入的能力。此外，我国地方税体系存在的问题还表现在：税权划分不 科学 ，地方税权相对过小；地方税制结构不完善，内生增长和调控机制不健全；地方税 法律 效力不高以及地方税配套措施不健全等方面，这些缺陷都严重阻碍了地方财政收入的增长，成为地方财政困境的主要原因之一。