财政税收论文：市场化程度对我国公共财政监督体制建立与实施的影响

 摘　要：建立公共财政监督体制实际上是对传统财政监督体制的替代和创新，因此，公共财政监督体制的建立和实施必然受到市场经济 体制、法制及 政治 民主化等约束条件的制约，而这些条件都与市场化的程度息息相关。由于 中国 现阶段市场化改革还远远未到位，导致市场化程度很低，直接 影响 财政监督体制的模式选择、公共财政监督的 内容 、财政监督的结果和效率等，这就决定了公共财政监督体制的建立与完善及作用的发挥将会是一个漫长的过程。 
　　关键词：公共财政；监督体制；约束条件；市场化程度 
　　近年来，随着刮起的"审计风暴"，财政资金的挪用、贪污以及使用的低效率，引起了全 社会 的高度关注，公众由于意识到财政资金是自己交给政府的"纳税钱"而增强了对财政资金的监督理念，这本是一桩极好的事，但是无论学术界还是实际部门乃至公众，声讨之中存在着一种"误区"，似乎其罪过都来自于财政部门或政府，固然财政部门或政府对财政资金的使用监督不够或不到位有着不可推卸的责任，但是谴责某一部门或政府并未涉足 问题 的根源。我们要问，为什么政府和财政部门对财政资金监督不能到位？为什么预算法出台10余年仍有法不依？为什么公众对财政资金使用起不到应有的作用？这一切已远远超出财政自身的范围，问题的最终根源需要从制度或体制中去寻找，更具体地说，这一切问题都来自于既定制度和体制环境下塑造和诱导着每一个人乃至政府官员的行为和思维。虽然我国改革开放以来一直在致力于体制的变革，但体制与制度的变革是一个漫长的渐进的过程，体制转轨期更是新旧体制矛盾与问题交锋甚至是博弈的过程，这也是公共财政监督体制的建立和实施为何如此艰难的深层次原因。况且，对财政部门或政府的谴责本身也未逃脱传统的计划体制下大政府主导型模式以及所引伸出的财政监督应由政府自我监督为主、财政部门内部监督为主模式的思维，这反过来又验证了本文的观点，我国公共财政监督体制建立和实施的难点在于市场经济体制的不完善，市场经济体制的不完善又是我国市场化改革不到位的结果。 
　　一、公共财政监督体制建立和实施的约束条件 
　　从制度经济学原理看，任何一种制度的变迁和创新是一种制度的替代、转换与交易过程，作为一种"公共物品"，制度同其他物品一样，其替代、转换与交易活动也都存在着种种技术的和社会的约束条件，其约束条件就是制度的边际替代成本（卢现祥，2003）。建立公共财政监督体制实际上是对传统财政监督体制的替代和创新，即公共财政监督体制是建立在市场经济体制和公共财政条件下，包括立法监督、人大及其常委会监督、审计部门监督、财政部门监督、社会监督等分工协作、职责明确，事前、事中、事后监督相结合，内外监督相结合，监督方式多样化，保障机制健全的财政监督体系，把财政监督与财政管理有机地结合起来，对财政资金运行过程进行全方位、全过程、综合化的监督。其中， 法律 监督、公众监督和人大监督等外部监督是该制度的主体。因此，公共财政监督体制的建立和实施有着严格的约束条件。
　　1.成熟完善的市场经济体制是公共财政监督体制建立和实施的经济制度条件。首先，经济市场化是资源配置方式的变革，从我国来讲，就意味着从过去由政府配置全部资源转变为由市场与政府共同来配置资源，并以市场配置资源为基础。从我国市场与政府的关系来看，经济市场化的过程就是政府逐步"让位"于市场的过程，退出市场能发挥作用的领域，以提高全社会的资源配置效率。如何界定政府与市场的职能界限，如何做到政府还权于市场，让市场充分发挥作用，不会"越位"，同时又要做好政府应该做的事，即不"缺位"，这就需建立公共财政监督体系和保障机制。其次，经济市场化要求财政的公共性，使财政成为社会公众约束政府活动、监督政府权力的关键性直接手段。再次，经济市场化要求政府由高度集权向分权体制转化，市场化改革的分权性质，使得地方政府、部门和单位的自主权大大增强，仅仅依靠高度集中统一的中央和上级的行政权威进行财政监督的传统模式，已难以为继。财政的外部监督正在逐步形成，各级政府的自我监督活动日益被置于社会公众和法律的约束与规范下，随心所欲的程度正逐步减弱。如果中央还需监督数以万计的科层组织的活动，显然是不现实的。为此，应当加强财政法制建设，提高财政法治化程度，通过宪法和财政法律，来约束与规范各级政府的自我监督活动。同时，由于分税分级的财政体制逐步形成，各级财政活动的约束和监督将更多地由本级的人代会来进行，各级财政受到上级财政的监督将会有所减弱（张馨，2003）。最后，市场经济是追求效率的经济，经济市场化要求公共财政的效率化，以此相适应的公共财政监督不仅要有财政绩效监督的内容和机制，而且财政监督自身也要讲求效率，即做到财政监督成本的最小化，这就要求公共财政监督不论制度的设计还是具体的监督管理都须讲求 科学 、合理、规范。因此，有市场经济才有公共财政，才有公共财政监督。成熟与完善的市场经济体制是建立和实施公共财政监督体制并充分发挥公共财政监督作用的制度约束条件，市场经济体制的不成熟、不完善，都会减弱公共财政监督的作用。 
　　2.完善健全的法制以及依法治国是公共财政监督存在和 发展 的必备条件。市场经济是法治经济，市场化社会是法治社会。公共财政的市场性决定了公共财政的法治性，而公共财政的法治性意味着社会公众通过政府预算的法律权威，从根本上决定、约束、规范和监督政府的财政行为，使其鲜明地体现出财政是社会公众的财政即财政的公共性，因而也决定了公共财政监督的法治性。它要求加强法律对财政的监督力度和法律对财政内部监督的约束，加强和规范法律对财政的制度化建设，促使财政内部监督由人治向法治转化，促使传统的单纯依靠行政权力进行的财政内部监督向依靠法律和制度的监督转化。因此，要建立公共财政监督体系和保障机制，并使之发挥作用，最关键的就是要健全和完善法制。同时，需创造依法治国、依法行政、依法理财、依法征税、依法纳税的宏微观环境。 
　　3.民主化政治是公共财政监督作用发挥的政治制度保证。公共财政的公共性决定了公共财政监督的公共性，公共财政监督的公共性突出于社会公众和人代会对政府财政活动的监督作用。因此，政治体制的民主化改革则成为了公共财政监督体系和保障机制是否能真正建立并发挥作用的关键所在。 现代 民主社会认为，政府的权力是人民所赋予的，官员代表着人民行使权力，而人民负有监督权和知情权，人民或纳税人不仅需要知道自己为什么纳税和交费，同时还要知道自己纳的税、缴的费用到了什么地方、使用如何。所有的财政活动都必须对社会公众、对纳税人负责，都必须由他们来决定和监督。这就需要将对政府财政活动的监督和知情转化为公众的权利，实现权利对权力的监督。 
　　二、建立我国公共财政监督体制的根本性制约因素：市场化程度 
　　从以上约束条件来看，市场经济体制、法制及政治民主化是建立公共财政监督体制的关键性条件，而这些条件都与市场化程度息息相关，市场化改革的力度越大，市场推进的越快，市场经济越发达，市场经济体系越健全，市场经济秩序越好，公共财政监督体制的作用发挥越充分。反之亦然。 
　　1 市场化程度直接影响财政监督体制的模式选择。公共财政监督体制相对于我国传统的财政监督体制而言，就是一种市场型财政监督模式。市场经济要求主体易位，即由传统的计划经济体制下的国家或政府主体向市场主体转化。所谓市场主体就是 企业 和个人。在市场经济条件下，企业和个人成为经济活动的独立主体，成为决定整个经济活动的根本因素，也成为决定公共经济和约束公共经济的根本因素，政府和财政将由原来什么都管、什么都决定转向如何更好地为企业和个人服务，如何接受企业和个人的监督。与此同时，市场经济要求经济发展模式应是市场主导型而不是政府主导型，由此也决定了公共财政监督体制的模式应该是以社会监督、公众监督为主体而不是以政府的自我监督为主体，以财政外部监督为主体而不是以财政内部监督为主体。