财政税收论文：俄罗斯中央与地方政府间财政关系研究

 　俄罗斯 经济 改革和经济关系的调整尚在进行当中，因而在中央与地方政府间财政关系方面存在诸多 问题 和矛盾。俄财政部主管政府间财政关系问题的预算间关系司副司长拉夫罗夫等人（2001）认为，俄罗斯政府间财政关系的不良状况已经严重阻碍俄经济改革进程。他们指出，现行的政府间财政关系体制不能促使地区（即联邦主体，包括共和国、边疆区、州、直辖市、自治专区、自治州，相当于 中国 的省级建制）和地方政府负责任地管理本级财政，也不利于贯彻实行能够激发经济活力、 发展 竞争和支持新建私营 企业 的经济政策。因此，正确处理中央财政与地方财政的关系，处理好各级政府之间的财权划分，仍是俄罗斯面临的一个重要课题。

　　一、中央与地方政府间财政关系的发展现状

　　1991年苏联解体，独立后的俄罗斯进行了以税制改革和实行预算联邦制为核心的全面财政体制改革。其中一个重要的方面，就是调整中央与地方政府间的财政关系，解决集权与分权的最佳结合问题。这次改革和调整经历了不同的发展阶段。1993年末至1994年初，俄罗斯开始了建立预算联邦制的改革。当时，为解决长期存在的政府间财政关系的不规范问题，俄对所有地区都确定统一的联邦税提成定额，并规定了更加客观和所谓透明的财政援助资金分配标准。这些办法对消除联邦政府与地方政府之间在财政资金分配问题上的主观随意性，规范政府间的财政分配关系，起到了一定的积极作用。但这次改革并没有始终如一地进行。1996-1998年，俄罗斯地区财政危机加剧，不仅中央与地方政府间财政关系的矛盾更加突出，而且各级财政之间和各地区之间在财政资金分配上的主观色彩也更加浓厚，地区和地方财政的债务急剧增加。为解决这些问题，俄罗斯政府于1998年7月30日制定并通过了《1999-2001年俄罗斯联邦预算间关系改革构想》。其要旨是改变联邦主体财政援助资金的分配办法，建立联邦主体新的财政援助机制。接着，1999年又通过了地区财政援助基金转移支付的新分配办法，到2001年，俄基本完成地区财政援助基金改革。同时规定，给予联邦主体的财政援助资金，其基本部分的分配办法和分配程序由联邦决定。对于这次改革和新分配办法的实施，俄政府副总理赫里斯坚科（2000）给以充分肯定。

　　总的来看，经过10年的改革实践，俄罗斯中央与地方政府改变了财政体制和财政分配上的集权与分权模式，但财政分权化趋向有时表现得比较明显，有时则不明显甚至倒退。有资料显示，20世纪90年代，俄罗斯地区财政和地方财政收入占国家财政总收入的比重从40%逐渐增加到56%，1999年又降至49%.2000年，这个比重继续下降，主要是由于出口关税的增加和税法的某些变化造成联邦收入增加。就财政收入的分权化程度而言，俄罗斯与中国以及德国、美国等国接近，超过巴西、印度和墨西哥。而俄在财政支出方面的分权化程度则低于其在财政收入方面的分权化程度，这是由于地区财政和地方财政收入中有一定数量财政援助资金的缘故。1999年，联邦财政转移支付占俄联邦主体联合财政收入的比重约为15%，而中国和墨西哥等国财政转移支付占地方财政收入的30%以上（拉夫罗夫，2001）。

　　总括起来，俄罗斯对中央与地方政府间财政关系的改革与调整，主要采取了两项重大措施：

　　（一）按各级政府的职能和权限划分税种，调整中央和地方财政的税收收入

　　在独立后的最初几年，俄罗斯对中央与地方财政在税收方面的关系进行了调整，对税种在中央与地方之间做了重新划分。当时归联邦中央政府征收的税种主要有增值税、消费税、企业利润税、特别税、 自然 人所得税、关税、印花税、道路税、遗产税等。归地方征收的税种主要有企业财产税、木材费、自然资源税、环境污染税、个人财产税、土地税、广告税、运输税、 教育 税、企业注册费等。尽管从数量上看，归地方政府征收的税种并不少，但由于税收总额不大，税收收入占地方财政总收入的比重较低，一度引起地方政府的强烈不满，它们要求扩大对税收的支配权。迫于地方政府的压力，俄联邦中央政府划出一些税收给地方：将增值税收入的20-50%划给地方；从32%的利润税中划出22%给地方，其中又将12%划归州财政，10%划归州以下的地方财政；自然人所得税全部归地方。但这种划分的有效期仅为5年。要求地方在5年期内建立自己的税收体制，这就意味着允许地方政府自行征税。因此，地方政府在税收方面的权限较前扩大。

　　虽然中央政府对地方政府在税收权限上做了很大让步，但地方政府越权截留中央税收的现象仍很严重。据有关资料，1993年有30多个联邦主体截留联邦税款，个别地方政府甚至将该地区90%的税款留为己用。究其原因，地方本位主义和地方民族主义作祟固然是重要因素，但另一方面，地方政府财政困难也是事实。我们认为，根本的原因还有以下三个方面：其一，中央与地方的事权划分不明确，相应的财权也不甚清楚，因而不仅造成各级政府税收管理上的模糊和混乱，而且也使地方政府由于税收权限模糊和税收管理混乱而有机可乘。其二，虽然当时赋予地方政府自行征税的权力，但在严重经济危机、生产大滑坡和人民生活水平急剧下降的情况下，在地方课征新税并非易事。其三，各地区经济发展不平衡，由于俄在税收政策上对民族地区和困难地区倾斜不够，造成这些地区私自截留联邦中央税款来平衡地方财政收支。针对上述问题，俄罗斯首先明确了中央与地方的事权和财权，然后采取税款留成的调节办法努力平衡地方预算。当时增值税的35%、利润税的66%、消费税的47%都留给了地方。

　　1994年以来，俄罗斯在税收体制上进入了对中央和地方关系进行实质性改革的时期，主要方向是实行分税制。这一时期，中央政府和地方政府在职能及税收权限划分上取得了进展。一方面，规定税收立法权集中在中央；另一方面，地方拥有一定的税收管理权限，尤其是联邦主体的执法机关和代表机关有权规定纳入地方财政的那部分税收的税率，有权新增税种。地方政府在财政和税收领域独立性的加强，使俄罗斯财政收入再分配向着有利于地方财政的方向发展，地方预算在俄罗斯联合预算中的比重增加到51%.但1999年1月1日《俄罗斯联邦税法典》生效后，情况发生很大变化。首先，税法典规定要进一步强化联邦中央政府的税收立法权，强调税法典所列税种清单是详尽无遗和不可增补的。其次，大大收缩地方政府的税收权限，规定除税法典规定的税种外，不允许各级地方政府自行新增地区税或地方税。再次，取消13种地方税费，缩小地方政府的税收收入。据俄罗斯政府 计算 ，由于取消了这些税费，地方财政每年减少收入136亿卢布。近几年俄罗斯地区财政和地方财政的收入结构见表1.

　　（二）按各级政府的职能及权限划分其支出权限和范围

　　在1998年以前，俄罗斯各级政府之间的财政支出权限总的还是缺乏明确划分的。这种情况无论是在联邦与联邦主体权力机构之间，还是在联邦主体与地方政府之间均不同程度地存在。形式上，俄罗斯为地区和地方政府确定了财政支出权限和范围，并将对住宅公用事业和运输业的补贴支出，以及维护地区级道路的支出都固定给了地方。此外，地方政府与联邦中央政府之间对教育、卫生、 社会 政策和经济补贴等共同性支出的拨款责任也做了划分。但俄罗斯联邦政府在把支出责任及义务划定给各级财政时，并不为其提供自主确定财政规模和财政拨款的实际权利。由此看来，俄地方财政大部分支出的规模和结构仍由联邦政府实行硬性调节。而且在20世纪90年代，根据相关的联邦法规，联邦政府通常将没有收入来源做保证的很大一部分支出责任及义务交由地区财政和地方财政承担。因此，俄罗斯各级财政支出权限划分不明确不合理的基本问题尚未彻底解决。这方面的问题甚至在20世纪90年代后半期表现得更加突出（拉夫罗夫，2001）。

　　已经生效的预算法典虽然对固定财政支出权限和责任问题做了明确规定，但距离中央与地方政府间财政关系的改革目标尚有一定差距。更准确些说，预算法典只是对联邦主体和地方政府增加财政支出规定了限制措施。强调各联邦主体和地方政府无权在一个财政年度内通过关于财政支出增加或其他财政级次收入减少的决议，即各级地方政府的财政支出权限和责任只能限定在联邦 法律 规定的范围内，不能自行加以变更。此外，虽然早在预算法典生效前的1999年，俄财政部就对规定各级政府财政支出义务和权限的有关法规进行了清理，并提出划定联邦财政、地区财政和地方财政支出权限的基本方案，但联邦法规规定地区财政和地方财政要承担没有拨款来源做保证的各种义务，仍是造成各级地方财政收支长期不平衡的基本原因，也是政府间财政关系改革的主要障碍。有资料表明，1999年仅一些最大的不拨给资金的"联邦政府委托项目"，就约占GDP的8%，即相当于地区自有收入的60%.

　　综上所述，由于俄罗斯中央与地方政府间的财政职能界定不清，支出责任划分不甚明确或不具体，一方面容易造成联邦中央政府支出责任的转移和重新分配，形成对地方财政的"摊派"，扭曲中央政府与地方各级政府的财政支出责任；另一方面又促使地方政府同中央政府在财政收支问题上讨价还价，从中不断攫取地方经济利益。更有甚者，俄罗斯政府间财政支出责任划分的不清晰或不具体，与政府间财政收入的明确划分形成了尖锐的矛盾和强烈的对比。在这种情况下，联邦政府既框定中央与地方各级政府的财政收入，又限制地方政府根据自己需要而进行的财政支出，而中央政府的财政支出责任可以随时转移给地方，从而加重地方政府的财政支出压力。

　　二、中央与地方政府间财政关系的两大特点

　　（一）实行分税制

　　1994年后，俄的分税制改革取得较大进展，实行分税制成为俄罗斯处理各级政府税收权限问题的重要手段。分税制实际上可分为两种类型：彻底的分税制和适度的分税制。所谓彻底的分税制，其主要特点是只设中央税和地方税，不设共享税，而且中央政府和地方政府在税收立法、税收征管等方面的权限及责任完全分开。它们各自根据本级财政的实际需要和实际可能独立确定税费的征收，税收收入也全部纳入本级财政。所谓适度的分税制，其主要特点是既设中央税和地方税，也设共享税，而且税收立法权集中在中央。联邦中央政府规定明确且详尽无遗的各种税费清单，但地方政府有权在法律规定的范围内设立一些具体税种，具有一定的税收管理权限。

　　从1999年1月1日《俄罗斯联邦税法典》生效前的情况看，俄实行的是适度分税制。这种分税制的最大特点，是联邦中央集中了税收立法权，而且明确规定了中央和地方的税收管理权限及应征收的税种，地方政府在税收上享有一定的自主权利。税法典生效后，俄在中央与地方政府间税收权限的划分问题上有一些新的变化。 目前 实行的既不是彻底的分税制，也不是适度的分税制，与二者均相区别。实际上，中央政府在税收上仍实行集权，税收的立法包括征收的税种、税率、征税条件和怎样分配，都由中央政府统一制定。具体的税收条例、法令由国家财政部和国家税务总局制定，地方政府只能按中央政府的税收政策法令执行，无权各行其是。但划入地方预算的那部分税收的税率可由地方政府来确定，中央政府则对地方政府规定的税率总规模加以限定。例如，利润税是联邦税，该税的设立和征收办法由联邦中央法律做出规定，而联邦主体只能对该税划入本级地区财政的那部分改变税率。尽管这样会减少地方政府在税收政策上的权限，但能使国家在全国范围内实行一贯的税收政策。此外，根据需要，俄在税收的划分上也表现出一定的灵活性。

　　（二）实行财政转移支付制度

　　在俄罗斯独立后的最初几年，财政体制和政府间财政关系改革的重点之一，是解决中央与地方政府间的税收划分或税收分享问题。至于政府间的财政转移支付制度，没有受到应有的重视，因而其在俄财政体制中发挥的作用十分有限。即使联邦政府向地区级政府提供一定数量的财政援助，其规模和分配方向均带有随意性，即缺少转移支付的法律基础和制度保证。自1994年起，俄罗斯对财政援助制度不断进行调整，以"拉平各地区的预算条件"。为此，将需要财政援助的地区划分为接受"一般援助"的地区和接受"特别援助"的地区，并确定两类地区所需的两种规模不同的财政援助数额。在此基础上，中央政府对财政收入低于平均水平的地区按所划定的标准提供"一般援助"或"特别援助"，以使各受援地区的财政收入水平与俄全国的平均水平接近。有资料显示，1994年，为实行财政转移支付制度，筹措财政援助资金，俄联邦中央政府将来自增值税分享收入的16%用于建立财政援助基金。用这笔资金和来自其他渠道的资金向58个地区级政府提供了"一般援助"，另对23个地区级政府提供了"特别援助"。1995年，用于建立财政援助基金的资金已占联邦中央政府增值税分享收入的27%，约相当于增值税收入总额的20%（伯德等，2001，中译本）。尽管如此，当时用于转移支付的财政援助基金仍远远不能满足需要。而且，这种转移支付制度对各受援地区的经济发展和各级地方政府的经济行为产生的刺激作用，远不像联邦中央政府所期待的那样明显。

　　为扭转不利局面，俄政府于1998年7月30日通过了关于1999-2001年预算之间关系改革构想的第860号决议。该决议规定要改变对联邦主体财政援助资金的分配 方法 ，拉平各地区的财政资金保证条件，执行各联邦主体在联邦财政面前的平等原则，并在各地区实行合理的财政政策。与此相适应，俄罗斯开始调整各级财政之间的收支划分，减少地区财政和地方财政的债务，试图消除中央和地区之间在税收及财政关系方面存在的随意性以及"个别问题个别处理"的不正常现象。此后，俄政府2001年8月15日的第584号决议又批准了至2005年的预算联邦制发展纲要。该纲要的主旨是保证地区财政和地方财政收入来源的稳定，明确划分各级财政的支出和收入权限，对用于各地区的财政援助资金实行新的分配办法，保证地区和地方政府的财政独立性和责任，支持地区的经济发展。俄罗斯在编制2001年联邦预算时，就采用了1999-2001年预算之间关系改革构想提出的对联邦主体财政援助资金的分配方法。

　　应当指出，直到目前，俄罗斯财政转移支付制度本身以及转移支付的核算方法仍是不完善的。相当一部分财政援助资金未经预算批准就进行分配。虽然自1999年实行财政转移支付的新机制和新方法后出现了某些积极的变化，但有专家认为，新方法也存在一定的缺陷，包括：（1）预算调节的范围过大；（2）对联邦主体的同一预算需要多渠道拨款；（3）在政府间财政关系上依然存在着"个别问题个别处理"的情况；（4）对地区的财政支持缺乏明确的目的性；（5）确定财政转移支付的过程与进行的改革缺乏相互联系等（古谢夫等，2001）。虽然俄政府通过的1999-2001年预算之间关系改革构想试图解决这些矛盾，而且强调不能把财政之间的关系仅仅理解为是来自联邦政府的财政援助，但上述问题和矛盾并未得以消除。不仅如此，由于联邦政府每年都改变提给地方财政的联邦调节税提成定额，因而无法保证划归地方的联邦调节税基础定额的稳定。

　　三、中央与地方政府间财政关系的完善与发展趋势

　　《至2005年俄罗斯联邦预算联邦制发展纲要》指出："俄罗斯形成的预算之间关系体系，虽然在90年代进行了改革，但仍不符合预算联邦制的基本原则，不符合国家长期发展战略的要求"。该发展纲要指出了俄罗斯中央与地方政府间现行财政关系体系的主要缺陷：（1）由联邦中央政府各类法规严格规定的联邦主体和地方政府的税收预算权限极其有限；（2）地区财政和地方财政负担过重，联邦中央政府往往让其承担过重的责任和义务，但又不提供相应的拨款来源做保证；（3）对地区财政和地方财政基本支出部分的集中性规定过于严格；（4）依靠联邦税收提成而形成的地区财政收入比重过高；（5）地区财政和地方财政过分依赖于每年规定的联邦税收分割比例；（6）地区财政和地方财政的透明度不够；（7）没有从法律上明确固定拉平预算条件的方法。这些问题导致财政资金的无效使用，加大了各地区间的比例失调，加剧社会和 政治 紧张局势（阿利穆尔扎耶夫等，2001）。

　　我们认为，上述问题的症结，一是各级政府之间的支出权限缺乏明确划分，这在中央与地区之间以及地区级政府与其下属的地方政府之间均不同程度地存在。二是联邦中央财政的转移支付没有发挥应有的作用，从而使各地区之间的社会经济差距继续拉大。三是联邦中央财政与地区财政之间的收入分配问题没有得到很好解决；四是没有根本解决地区财政与地方财政之间的相互关系问题。联邦主体与地方之间的财政关系实际上完全由联邦主体的法规决定并进行调节，联邦中央政府法规的作用反而很小。正是由于以上诸多问题的存在，《至2005年俄罗斯联邦预算联邦制发展纲要》提出，必须在俄罗斯中期发展总战略目标内，开始新一轮的政府间财政关系体系的改革。