财政税收论文：公共财政条件下政府外债管理体制与模式

   内容 提要: 与公共财政和 社会 主义市场 经济 体制相适应的双元财政是我国财政改革的目标模式，这一目标模式对我国政府外债管理体制与管理模式构建产生深远的 影响 。政府外债管理体制不同于政府的外债管理体制。政府外债管理体制与管理模式的建立还要同经济增长与经济 发展 战略、经济体制改革、国有 企业 管理体制改革的要求相适应。我国外债管理体制与管理模式应是"统一监管、分工合作、三债分立、借用还统一、责权利明确"的管理体制与管理模式。

　　关键词：公共财政；政府外债；国有资本外债；政府外债管理体制

　　在社会主义市场经济体制下，财政模式应向公共财政模式转化。财政模式转换后，外债管理体制与管理模式该不该转换及如何转换？在公共财政条件下，政府外债该如何管理？对这些 问题 的深入 研究 具有非常重要的 理论 意义和现实意义，而且 目前 较少有人对此进行深入研究。本文拟对以上问题及与之相关的一些其他问题做一些粗浅的 分析 与研究，以期对政府外债管理工作提一些初步的看法。

　　一、财政模式与政府外债管理体制及管理模式的构建

　　（一）政府外债

　　政府外债管理体制是一个容易让人产生歧义的词。"政府外债管理体制"可能被理解为"政府"的"外债管理体制"，也有可能被理解为"政府外债"的"管理体制"。本文中的"政府外债管理体制及管理模式"是指后一含义。

　　为了能够尽可能准确阐述本人的观点，本人对"政府外债"给以新的定义。我认为，政府外债应包含三层含义，即外债、政府的债务、政府的外债。政府外债应当是最终由政府对非本国居民承担的已拨付但尚未清偿的契约性负债的数量，这种负债或是须偿还本息（不论是否支付利息），或是须支付利息（不论是否偿还本金）。在这个定义中，包含如下的几个方面的意思：

　　1.政府外债是最终由政府承担的外债。政府外债既有政府借的外债，也包括政府担保的外债。政府外债一般是指政府公共外债。国有企业外债不属此范围。国有企业外债是国有资本外债的组成部分。国有企业外债最终还是国家的负债，但是是国有资本的负债。

　　2.政府外债应是一国政府对非居民承担的债务。非居民是居住在本国以外的法人和 自然 人。

　　3.政府外债是指已经拨付但偿未偿还的债务余额。对签订借款协议但尚未提款使用的金额和使用完毕已还本付息的金额不再算做外债的一部分。

　　4.政府外债必须是契约性的债务。直接投资以及间接投资不属于外债范畴。

　　（二）财政模式同政府外债管理体制与管理模式

　　财政模式同政府外债管理体制与管理模式密切相关。

　　在计划经济体制下，国家作为阶级统治的工具，政府以政权组织的身份，同国有资产的最终所有者的身份合二为一，从而政府不仅从宏观上而且从微观上干预经济，干预的最基本手段是计划。国有企业是政府的附属物，而不是真正的企业法人。基于这种双重身份，计划经济体制下我国的财政属单元财政，"大锅饭"财政，公共财政职能与国有资产财政职能不分。

　　与市场经济体制相适应的财政是公共财政。在市场经济中，产品有个人产品与公共产品之分。个人产品（个人产品是只适用于个人消费的产品或服务）可以通过市场有效率地满足；而公共产品（公共产品是指具有联合的、共同消费性质的产品或服务）则不能通过市场有效率地满足。市场机制不是万能的，市场有失灵之时，有失灵之地：公共产品的存在；外溢性；自然垄断；风险和不确定性；社会分配不公；宏观经济运行不稳等等，都可以使市场失灵。市场的失效决定了政府必须干预市场。在市场失灵的地方，只有依靠政府的力量，只有政府才能有效地提供公共产品。正是因为存在着市场失效现象，在市场经济体制下财政才有了全新的内涵：公共财政。

　　所谓公共财政，概括起来讲，指的是仅为市场经济提供公共服务的政府分配行为，它是国家财政的一种具体存在形态，即与市场经济相适应的财政类型。公共财政的分配主体是作为政权组织和社会经济管理者的政府。公共财政的分配目的是为了满足公共需要，即是为了保证满足各类通过市场机制难以有效进行资源配置的社会公共产品财力的需要。公共财政是凭借 政治 权力经由非市场性的渠道进行分配的，因而既具有强制性，又具有补偿性。公共财政基本上是依靠税收来取得其收入的，公债和规费尽管也可以作为收入手段使用，但是只能是临时性的和补充性的。

　　社会主义市场经济体制是我国的目标经济体制模式。就我国的具体国情来看，市场经济体制下政府的经济职能产生于两方面的要求：一是政府作为社会公共权力的代表所具有的经济职能；二是政府作为国有资产所有者的代表所具有的经济职能。在市场经济体制下，必须将政府的两种职能分离开来，将真正的公共职能归于政府，将国有资产管理的职能及国有资产财政归于相对独立的国有资产总代表。相应地，我国的财政模式也必须进行根本的变革。由于我国国情的特殊性，我国的财政模式也不能是纯粹西方的公共财政模式，但有一点可以肯定，我国的财政模式还是以公共财政为基本目标的。双元财政模式即由公共财政与国有资本财政构成的新模式应是我国财政的目标模式。这一目标模式愈益清晰。只有这样，才能使我国的公共财政只承担弥补市场失效的任务，而发展壮大赢利性国有经济的任务，则留给国有资本财政去解决。

　　单元财政模式必然导致政府外债管理体制上的混乱及管理模式的不 科学 ，而双元财政模式的建立又对政府外债管理体制及管理模式的建立产生重要的影响：

　　1.政府外债应属公共财政的范畴。政府外债作为财政收入的一部分，是政府财政入不敷出的结果。以外债形式获得的收入在支出上却执行的是公共财政的职能。外债偿还的真正基础仍是政府税收的增加。职能的统一使政府外债统一管理成为必然。因此，公共财政是政府外债管理体制及管理模式的理论依据之一。公共财政为外债借、用、还的统一找到了理论依据之一。

　　2.双元财政模式的建立将国有资产财政分立管理，最终将使政府外债统一管理奠定财物基础。公共财政的相对独立大大方便了外债的统一管理。

　　3.由于政府提供的公共产品的外溢状况大小不同，导致财政收入的来源与支出的范围不同，因此政府外债又是可以分级别的，可以实现外债的分级管理。国家和社会受益的项目由中央政府负责外债借用还的安排，地方受益的项目由地方负责外债的借用还。

　　4.政府外债资金只能用于提供公共产品的项目。外债资金 应用 在科教、卫生、市政、 交通 、通信、农田水利、环保、江河治理等项目上。

　　二、国有企业管理体制改革与政府外债管理模式

　　（一）政府外债管理科学化的国有企业管理体制基础

　　没有科学的国有企业管理体制基础，就不会有科学的政府外债管理体制与管理模式。

　　我们已经知道，政府外债是政府作为偿债主体的债务。如果政府除了行使政权的职能外还主要提供公共产品，那么政府只能以其财政收入的一部分作为其借债和偿债的基础。如果政府除了行使政权的职能和主要提供公共产品外，政府还拥有、管理、运营大量的国有资产，那么，政府外债就是一个很复杂的问题，既有作为提供公共产品的政府的负债，又有作为国有资产所有者和经营者的经营性或资本性负债。

　　作为提供公共产品的政府的外债同作为一个经营单位（或生产单位）的外债是完全不同的。作为提供公共产品的政府的外债主要是以政府的税收收入作为偿债的资金来源的，尽管外债的偿付主要依靠出口的增长带来的外汇增加，但由于外债主要是弥补财政收入的赤字，因此外债的负担最终还是本国的公民。而对于一个经营单位（或生产单位）来讲，外债转化为投资投入到生产过程，在生产过程中收回的投资及盈利以及企业的资本金是企业还债的物质基础，外债的负担是企业。另外，作为提供公共产品的政府的外债的偿还是有弹性的，因为在短期中政府可以通过增加税收或行政性收费来增加外债的偿还力度，而对企业来讲，外债的偿还就缺乏弹性，必须通过增加出口创汇才能解决。因此，同一债务人很难同时管理好两种性质完全不同的外债。

　　国有企业管理体制同政府外债管理模式关系密切，只有科学的国有企业管理体制，才能更好地管理好政府外债。在计划经济体制下，政企不分，利税不分，国有企业的外债就是国家的公共外债，国家的外债就是企业的外债。象这样把两种不同性质的外债混合在一起是极不科学的，也不利于国家管理外债。因此必须要进行经济体制改革，尤其是进行国有企业管理体制改革，真正在国有企业中建立 现代 企业制度，彻底实现政企分开，才能真正实现政府外债的科学管理。

　　（二）国有资本外债同政府公共外债是完全不同的

　　尽管国有企业的出资者是国家，国有控股企业、国有参股企业的国有股的出资者是国家，但国有企业的负债并不等于国家公共财政负债，而是国有资产的负债，是国有企业法人的负债，是国有股份的负债。每个国有企业用他相对独立的一定的国有资产去承担债务，国家用国有企业总资产去承担全部国有企业的总负债。国有企业用其独立的财产做为偿债的保证。

　　当然，对于国有企业来讲，还通过税收成为国家外债的负担者之一。（某一）国有企业的债务只能由（这一）国有企业的资产净额去偿还及国有资本财政辅助偿还。

　　政府外债是以政府的信用或国家主权担保的外债，税收（远期的或未来的财政收入）是外债的偿债基础；国有企业的外债可以是以国有企业的法人财产作担保的外债，也可以是以国有资本财政作担保的外债，利润是国有资本财政的收入来源，外债的未来投资收益是偿债的主要基础。但是，如果两种外债混淆，政府公共外债由国有企业负担，或国有企业外债由公众承担，那么不仅在管理上造成混乱，而且形成外债的借、用、还、责、权、利的不统一，最终达不到外债的借用目的，影响外债的使用效益，影响到外债的偿还。

　　政府的财政可以分为公共财政与国有资本财政，因此，政府的债务也应相应地分为公共债务与国有资本债务。不应把公共负债与国有资本负债统一称为政府外债，而只有公共债务才是真正的政府债务，只有公共外债才是政府外债。

　　三、我国政府外债管理体制现状、存在问题及其原因

　　我国在对外开放的过程中，始终十分注意外债的管理。我国对境内机构借用中长期国外贷款实行全口径计划管理，其贷款规模纳入国家中长期借用国外贷款计划。在国家利用外资计划的统一指导下，根据不同的借用方式和偿还责任，分别进行指令性计划管理和指导性计划管理。

　　改革开放后，随着我国间接引进外资工作的逐步开展，为进一步规范管理，1986年8月，国务院下发了《国务院批转国家计委关于利用国外贷款工作分工意见的通知》，对外债实行分工负责、归口管理的体制。在国家计委确定借款规模和借款项目后，各借款窗口分别负责对外借款，其中外经贸部负责除日本能源贷款以外的日本政府贷款和其他各国政府双边贷款， 中国 银行负责由日本政府提供、并由日本输出入银行具体管理的日本能源贷款，财政部负责世界银行贷款及在国际 金融 市场上发行政府债券，人民银行负责亚洲开发银行贷款和国际货币基金组织贷款，农业部负责国际农业发展基金组织贷款。然而，由于再转贷遵循的是条条原则，并未明确地方财政部门作为世行贷款的债权债务代表人，拥有集借、用、还为一体的管理权能，导致国外贷款及外债管理工作责、权、利不统一，使贷款资金难以最大限度地发挥其应有的效益。为此，1988年9月，财政部下发了《财政部关于地方财政部门做好世界银行贷款工作几点意见的函》，明确提出地方财政部门在世界银行贷款管理工作方面应拥有统一权能。

　　1998年9月针对亚洲金融危机的教训和对人民币稳定所带来的挑战，国务院进一步发出通知要求加强外汇外债管理，从严控制外债规模，加强资本项目外汇管理。国家对全国外债总量和结构实行统一监管，保持外债的合理结构和规模。国家发展计划委员会根据经济发展需要和国际收支状况，按照外债借、用、还和责、权、利相统一的原则，合理确定借用国外贷款的规模，并将主要外债指标控制在安全线以内。中国人民银行和国家外汇管理局严格控制短期外债的规模，使短期外债在外债总量中保持合理比重，提高外债使用效益，改善商业银行的资产负债结构。外汇管理局要加强和完善外债统计监测，提供及时、全面、准确的外债信息。通知要求强化对外借款的管理，严禁非法对外融资。国家对种种形式的对外借款实行全口径管理，除国务院授权的政府部门有权筹集国际金融组织和外国政府优惠贷款外，其他政府部门对外借款必须经国务院有关部门批准；国内中资金融机构对外借款，必须有中国人民银行批准的对外借款许可。以上单位对外借款，必须纳入国家借用国外贷款规模，其中短期外债必须严格按照外汇管理局核定的余额对外筹措。

　　1998年国务院机构改革之后，政府外债统一归口财政部管理，实现了政府外债借、用、还的统一管理。政府外债按偿还方式分为统借统还外债和统借自还外债，前者在由国家各借款窗口借入后，由中央财政承担债务的还本付息；后者由各借款单位借入，转贷给用款单位，由用款单位承担债务的还本付息。

　　1998年以前没有统一的政府外债管理机构，政府外债实行分口管理，因而在上项目、办担保等方面，信息沟通不够，缺乏一个能够较好地掌握全部外债总数及分年度还款额负担的部门，对外债来源结构、币种结构、期限结构等，缺乏统筹规划、科学论证和统一管理。多口管理极易在管理上"只见树木，不见森林"，管理职权分散，难以对政府外债有一个综合的、总量的、有效的和统一的管理。尽管大家都明白也都同意"谁借谁还"的原则，但对"谁"的理解却不尽一致，从而在贷款偿还上出现推诿、扯皮，甚至失去信誉。在地方也是如此。1998年以后，随着中央政府外债管理机构的逐步统一，政府外债管理逐步实现了统一管理，但由于体制改革时间比较短，外债管理还没有真正建立起一套统一监管的管理制度体系，而且政府外债同非政府外债仍没有实现统一管理。

　　由于政府外债管理体制中存在的固有的矛盾，致使政府外债管理中存在"急"、"浮"、"乱"、"侥"问题。"急"：急于上项目、急于借外债。由于各省利用外资缺乏统一的项目规划、构思和设计，致使项目的分布和构成带有很大的盲目性，都急于上项目，谁争谁上，争到什么上什么。对于借款上项目，前期准备不足，论证不够，留下隐患。二是急于承诺。尽管作为政府外债是以政府财力为根据和保证的，但往往到了担保、配套或还款时才找财政，前期沟通不够，如一些 教育 、卫生等社会效益项目，本应在项目前期准备时就有财政参与论证评价，明确配套资金及还款资金来源，而很多项目并没有这样做，没有与政府的承受能力、政府的财政预算合理衔接。"浮"：在可行性研究方面不细致，不深入，不扎实，分析的因素少，预测的时间短。可行性研究流于形式。对贷款项目的技术、经济、财务、组织管理、社会及环境等方面的论证力度不够；对不利因素、存在问题和可能存在的风险分析不透。责任心不强，重上轻管。各窗口部门和企业主管部门一旦将贷款弄到手和转贷下去后，就又去忙上新项目。"乱"：政府外债管理中存在"二乱"：一"乱"是乱担保。政府对外担保混乱，缺乏明确、规范的担保制度和有效的论证、监控、约束机制，管理较为混乱，形成大量隐性和显性债务。对于统借自还的各种外债，国家窗口部门在转贷给项目单位时往往要求国内企业或政府部门提供担保，这对转贷部门不仅有益且有一定道理。但由于政府没有明确哪个部门有资格进行担保及按照什么程序进行担保，致使一些本不具备担保资格的部门也代表政府对外出具承诺或担保。再加上担保单位往往 法律 意识差，责任意识淡薄，很少考虑担保后所承担的责任，所以一旦企业无力还贷，上级部门方知原来的担保乃一纸空文，最终的债务包袱只能甩给政府，从而大大加重了财政负担。二"乱"是乱借。未能在科学地测算和确定资金缺口结构的基础上确定外债的合理规模及结构，借无章法，争到什么上什么，而不是缺什么上什么，缺多少借多少。对借款主体的资格审查不科学和不严格，对谁来借，谁有资格借等没有严格的规定。"侥"。对借债的责权利确定不严格，执行不彻底。对借款单位不还、还不起和不能及时还款的行为约束较软，使借款单位产生拖而不还，不还有担保单位扛着的侥幸心理。