财政税收论文：中国公共支出管理若干重大政策理论问题研究

公共支出管理是财政管理的重要 内容 ，也是贯彻国家政策意图、充分发挥财政宏观调控职能作用的重要手段。本文主要是从 理论 、实践与政策的结合上，首先阐述公共支出管理的概念、内容及其必要性，然后，重点围绕公共支出的总量控制、结构优化及其支出效益等 问题 作进一步深入探讨。

　　一、公共支出管理的基本内容

　　（一）公共支出的概念和分类

　　公共支出是公共财政的一个重要方面。公共支出一般是指政府为完成其职能、取得所需商品和劳务而进行多种活动的财政资金的支付。就其本质而言，公共支出反映了政府的政策选择，是政府职能行为的成本。按照国际货币基金组织列举的市场 经济 国家公共支出的内容一般包括：一般公共服务，国防与服务， 社会 治安事务， 教育 事务与服务，卫生保健事务与服务，社会保险福利事务与服务，住房和社区设备的事务与服务，娱乐文化和宗教事务与服务，燃料和能源事务与服务，农业、林业、渔业和狩猎业的事务与服务，除燃料以外的采矿和矿山资源事务与服务，制造业事务与服务，建筑业事务与服务，运输和通讯事务与服务，其他经济事务与服务等。

　　公共支出按照支出的经济性质划分，可以分为两大类：一是购买性支出，二是转移性支出。

　　购买性支出也称为消耗性支出，是政府用税收收入购进并消耗商品和劳务过程中所产生的支出。具体包括政府购买进行日常政务活动所需的商品和劳务的支出，也包括用于进行国家投资所需的商品和劳务的支出，如政府各部门的行政管理费支出、各项事业的经费支出、政府各部门的投资拨款等。这些支出项目的目的和用途虽然有所不同，但都有一个共同点，即都是由财政付出资金，并相应地获得了商品和劳务，履行国家的各项职能。在这样一些支出的安排中，政府如同其他经济主体一样，从事等价交换的活动。我们把它称为购买性支出，是因为这些支出反映了政府部门要运用一部分社会经济资源，这必然排斥了个人与一般经济组织对这部分社会经济资源的购买和享用。因此，购买性支出的规模、方向和结构，对社会的生产和就业具有直接重要 影响 。

　　转移性支出直接表现为资金无偿的、单方面的转移，主要包括政府部门用于补贴、债务利息、失业救济金、养老保险等方面的支出。这些支出的目的和用途各异，但却有一个共同点：政府财政付出了资金，却无任何商品和劳务所得。在这里，不存在任何交换的问题。这类支出并不反映政府部门占用社会经济资源的要求，相反，转移只是在社会成员之间的资源再分配，政府部门只充当中介人的角色。因此，转移性支出对社会公平分配具有重要影响和作用。

　　（二）公共支出管理的基本内容

　　公共支出管理是 现代 经济管理的重要组成部分，其实质是按照市场经济要求，遵循国家有关制度、法规、政策，对各项公共支出的安排使用进行规范和监督，从而确保公共支出的正确运用，为履行政府职能提供必要的财力保障。公共支出管理涉及的面很宽，但主要内容包括以下几个方面：

　　1.控制支出总量。在任何国家或任何时期，政府财力的增长总是有限的，而公共支出的需求则是无限的，由此决定公共支出的供给与需求始终处于矛盾之中，甚至财力供需矛盾十分突出。因此，公共支出管理的首要任务就是控制支出总量水平，缓解财政压力和矛盾，为国家财政运行的良性循环和长期可持续性 发展 创造条件。

　　在当今市场经济国家，控制公共支出已经日益成为其财政管理的一项重要任务。从过去长期 历史 发展进程看，发达国家财政收入和支出表现出不断扩张趋势，公共支出占GDP的比重大幅度上升，这是政府宏观调控加强和财政活动领域拓宽的客观要求，具有历史的必然性。但公共支出特别是公共部门社会福利性支出的过度扩张，使政府财政面临的压力越来越大，愈益陷入一种"高福利、高支出、高税收、高赤字、高债务"的困境。正是在这种情况下，发达国家比以往更加重视公共支出总量的控制。美国是世界上最发达的国家、财政经济实力雄厚，但过去长期以来一直受巨额赤字和债务的困扰。从20世纪90年代中期开始，克林顿政府和国会采取了新的平衡预算方案，在提高个人所得税税率和公司所得税税率的同时，对于支出控制和管理采取了硬措施，包括消减政府社会保障支出、推迟对政府退休人员生活费用的调整、进一步限制可自由支配项目的开支（如国防、国际事务、国内规划）等。上述增收控支措施取得巨大成效，美国联邦财政1998年第一次消灭了近三十年来的财政赤字，近两年也表现为财政盈余。国外的这些做法和经验很值得我们 研究 和借鉴。

　　从理论上 分析 ，控制支出总量并不是公共支出不增长，而关键是确保公共支出的合理增长，避免支出总量的过度膨胀

　　 中国 是一个发展中国家，与西方国家相比，经济实力和财政收入能力相对较低，同时又面临着巨额赤字和债务的困扰，因此，我们更有必要强化管理，控制支出。党的十五大提出"振兴国家财政"的重大任务，1999年9月江泽民总书记在《领导干部财政知识读本》中又进一步明确指出"建立稳固、平衡、强大的国家财政"的战略性要求，这是从我国宏观经济全局及其当前财政现实矛盾出发作出的一个正确判断和决策，也为今后中长期财政改革和发展指明了方向。那么，如何根据中央部署，在未来一个时期使国家财政建立在稳固、平衡、强大的基础上？我们认为，最根本的取决于两条，一是统一财政，集中财力，提高"两个比重"；二是切实改进和强化财政支出管理，建立合理控制财政支出增长的机制，二者缺一不可。因此，当前和今后中长期，通过采取有效措施，控制财政支出总量，这是改变我国财政困境、实现"振兴国家财政"战略目标的正确选择。

　　2.调整和优化支出结构。所谓支出结构就是公共支出的内部比例关系，这一比例关系是否合理，影响和决定着整个国家积累与消费的比例关系，也在很大程度上关系到能否充分发挥财政政策宏观调控的职能作用。因此，公共支出管理还必须把调整和优化支出结构作为一项重要内容。

　　理论研究表明，财政支出结构的发展变化与经济发展阶段密切相关。美国财政学家马斯格雷夫认为：从经济发展的观点看，在经济发展的早期阶段，由于 交通 、通讯、水利等基础设施落后，直接影响私人部门生产性投资的效益，从而间接影响整个经济的发展。而对这类经济基础设施的投资往往投资大、周期长、收益小，私人部门不愿投资或没有能力投资，但对这些经济基础设施的投资又是具有较大外部经济效益的。因此，需要政府提供，或者是地方政府提供，或者是中央政府提供，为经济的发展创造一个良好的投资环境，克服可能出现的基础设施"瓶颈"效应。此外，在经济发展的早期阶段，由于私人资本积累是有限的，这就使得某些资本品必须公共生产，即使这些资本品的利益是内在的，不具有外部经济效益，也要求通过政府预算提供。所以这一阶段公共资本的作用很大。一旦经济进入发展的中期，私人产业部门业已兴旺，资本存量不断扩增，私人 企业 和农业的资本份额增大，那些需由政府提供的具有较大外部经济效益的基础设施已基本建成，对其的增加也逐渐变缓了，此时私人资本积累开始上升，公共积累支出的增长率就会下降，从而公共积累支出在整个社会总积累支出中所占的比重就会下降。当经济进入"成熟"期，公共净投资的份额又会上升。这是因为随着人均收入进一步增长，人们对生活的质量提出了更高的要求，私人消费形式将发生变化，从而预算形式也要发生变化。因此，这一阶段对私人消费品的补偿性公共投资将处在显著地位，从而使公共积累支出又出现较高的增长率。总之，在经济发展的早期阶段，对公共资本比例要求较高；而在"起飞"实现之后会暂时有所下降。当经济步入"成熟"阶段时又会上升。其增加与下降的程度主要取决于特定的收入阶段和它对资本的要求。

　　至于公共消费支出的增长变化，马斯格雷夫认为关键取决于人们对公共消费品的收入弹性。虽然不可能在经济发展的各个阶段都准确地测出该弹性的大小，但就经济发展的全过程看，这一弹性一般要大于1.在经济发展的早期阶段，主要是满足人们的基本需要，如衣、食等的消费，因而对公共消费支出要求不高；随着人均收入的增加，基本需要满足之后，私人对基本需要的支出比例将减少，对提高生活层次的消费支出将增加，资源更多地被用于满足第二需要，如教育、卫生、安全等的需要，由于这些消费项目都需要较大的公共消费支出作补充，因此，公共消费支出占社会总消费支出的比重相应地就要提高；此外，伴随着经济的增长，将会出现日益复杂的社会经济组织，要求政府提供各种管理服务来协调和处理增长所引起的各种矛盾和问题，如交通警力、控制污染、反托拉斯等需求的增加，这将引起政府的各种管理费支出的增加，从而导致整个公共消费支出的迅速增长。

　　中国正处于经济起飞阶段，而且在向市场化转型，改革和发展的任务很重，调整和优化财政支出结构势在必行。受传统体制惯性的影响，当前我国的财政支出结构仍然具有大包大揽的鲜明特征，在早已打破财政统收局面的情况下， 目前 国家财政仍然包揽了一些本应由企业、个人和社会负担的支出，承担了一部分应由市场功能承担的经营支出。与此同时，一些本应由财政供给资金的事业和项目却得不到应有的资金保障，如社会保障、基础教育、科研等方面的支出满足不了日益增长的需要。国家财政投资在总体投资能力日益低下的状况下，还存在着投资面宽、投资分散的弊端，而国家重要产业和关键领域的投资却缺乏相应的保障。这说明，如何按照市场经济要求，合理调整和优化财政支出结构，这是下一步中国公共支出管理需要研究解决的一个重大问题。

　　3.提高公共支出效益。所谓效益，就是人们在有目的的实践活动中"所费"与"所得"的对比关系。所谓提高效益，就是"少花钱，多办事，办好事"。对于微观经济来说，需要讲效益，没有效益就没有生存；对于政府公共部门来说，也必须讲效益，公共支出没有效益或效益低下，实际上等于浪费了公共资源，国家履行职能也会受阻。可以说，效益是现代经济活动的核心，而提高公共支出使用效应是财政支出的最终目的，是衡量财政工作的重要标准。

　　国际货币基金组织的一项研究表明，支出效益的改善有赖于支出管理，二者存在密切关系。该项研究成果指出，财政支出效益"是包括支出管理在内的众多的种种努力的最终结果，同时人们也普遍相信，一个好政策必须依靠支出管理，在完成特定目标的整个资金流动过程中，支出管理起到了关键性的作用"。这就明确地告诉我们，公共支出管理必须把支出效益放在突出的位置。

　　需要指出的是，公共支出效益与微观经济效益存在重大差别。首先，两者 计算 的"所费"与"所得"的范围不同。微观经济主体只须分析发生在自身范围内的直接的和有形的"所费"与"所得"；政府则不仅要分析直接的和有形的"所费"与"所得"，还须分析长期的、间接的和无形的"所费"和"所得"。其次，两者的选择标准不同，微观经济主体的目标一般是追求利润，绝不可能选择赔钱的方案；政府追求的则是整个社会的最大效益，为达此目标，局部的亏损是可能的，也是必要的。所以，在提高财政支出使用效益的过程中，政府需要处理极为复杂的问题，至为关键的是，公共支出管理部门需要探索切实有效可行的管理办法。

　　二、强化公共支出管理的必要性和紧迫性

　　20世纪80年代以来，我国财政体制进行了一系列重大改革，为推进经济的市场化和国民经济的稳定协调发展作出了积极贡献。特别是1994年以来国家出台了新的财税改革方案，不仅促进了财政收入的稳定增长，增强了国家的调控能力，而且规范了分配关系，初步建立起了一个适应市场经济要求的财政体制的基本框架。这表明我国的新财税体制经过几年的运行已经获得了巨大成功。但有必要指出的是，我国过去长时期进行的财政改革主要集中在收入分配领域，财政支出管理方面的改革已显得严重滞后，传统体制下形成的一整套管理模式、管理结构和管理手段，在很多方面得以延续下来，财政部门长期以来重收入、轻支出、管理弱化的弊端仍然存在，可以说，公共支出管理日益成为整个财政管理中最为薄弱的环节。因此，从宏观财政管理的战略高度着眼，切实改进和强化公共支出管理已显得日益必要和紧迫。

　　深入分析，当前中国公共支出领域及其支出管理中主要存在以下几个问题：

　　1.财政支出能力低下与财政资金损失浪费并存。目前从总体上讲，我国的政府财力规模非常狭小，特别是当前正处于体制转轨时期，由于分配关系尚未规范，国家财权相当分散，加之宏观经济效益日趋下降，因此，财政收入占GDP的比重不断降低，已由20世纪80年代初期的30％以上降为1996年的10.9％，1998年也仅为12.4％，正是在这种宏观分配格局的影响下，我国财政支出的规模和水平日益萎缩，据我们测算，财政支出占GDP的比重1980年为27.2％，1985年为22.4％，1990年为16.6％，到1995年已降为11.7％，1998年为13.5％。这样一种低水平的财政支出格局与国际上财政支出比重日益上升的趋势相悖，已经严重制约和影响了政府正常履行职能，不仅难以确保社会公共性开支的最低资金需求，而且在相当一部分地区已无力维持政府机关的正常运转，有的甚至连工资也按时发放不了。这就表明，当前财政的支出职能非常弱化，财政支出总量严重匮乏。

　　但与之相对应的是，一方面支出总量不足，另一方面支出管理失控，资金损失浪费严重。当前整个社会上奢侈摆阔之风盛行，花钱大手大脚、铺张浪费挥霍的现象比比皆是，过去长时期存在的有法不依、有章不循、管理滞后、财政纪律松弛的状况尚未得到根本扭转。我国是一个发展中国家，资金不足始终是制约经济发展的一个重要因素，而当前的奢侈和浪费只能加重国家财力不足的矛盾，延缓中国现代化的进程。

　　2.国家财政包揽过多，供给制分配方式尚未完全打破。这与市场经济要求不相适应，同时也不利于优化财政支出结构。目前国有企业自主经营的市场主体地位已经确立，但自负盈亏、优胜劣汰的机制尚未完全形成，财政仍需弥补企业的亏损补贴，"八五"期间国家财政累计支付企业亏损补贴2060.48亿元，相当于同期国家财政支出的7.1％。1996--1998年，财政负担的企业亏损补贴仍然较大，是造成这一时期财政困难的一个重要原因。在经济改革中，一些有条件进入市场的经营性事业单位，如行政事业单位办的出版社、杂志社、培训中心等，以及一些民间性的协会、学会、研究会等，财政仍然承担着不应承担的经营支出。这一方面造成事业单位之间收入和财力分配苦乐不均，另一方面加剧了国家财力紧张的矛盾。就国家和个人的分配关系而言，随着国民收入分配格局的调整，已经发生了重大变化，国民生产总值在政府、企业、个人之间的初次分配比例已由1978年的34：16：50演变为1998年的13：19：68，即是说，在每年创造的国民生产总值中，有愈来愈多的收入转化为个人收入，但国家财政通过"明补"和"暗补"的形式仍然保留了对居民个人的大量财政补贴及其各种福利性照顾。上述情况表明目前我国的财政支出分配仍在相当程度上沿袭了过去与计划经济体制相适应的供给制分配方式，明显滞后于经济形势的变化，不仅扭曲了分配关系，而且加重了财政负担。

　　3.在财政分配格局中，支出"缺位"矛盾相当突出。这主要是指应由政府承担的社会公共事务，财政力不从心，并没有完全承担起来，或者说财政未能充分发挥支出分配的调控作用。（1）教育经费支出一直是国家财政必保的一个重点，近年来虽然国家尽力确保教育支出的稳定增长，但仍远远满足不了教育发展的需要。（2）在市场经济条件下，建立一个较为完善的社会保障体系显得日益迫切和重要。从当前的现实看，社会养老保险、失业保险等并没有完全纳入财政分配管理范围，筹资渠道不顺，社会保障资金供给不足，长此以往，将会对社会经济的协调发展和体制转轨带来不利影响。（3）再一个突出问题是国家财政投资日益弱化，影响国民经济长远发展。我国是一个发展中国家，经济正处于转型之中，这不仅包括经济的市场化，也包括经济结构的调整和升级，由此决定政府在组织经济运行、强化经济投资、引导全社会投资方向方面具有比发达国家更多的责任，但当前我国财政的资金供给能力不足，财政的经济建设性投资呈现出弱化态势，与政府的宏观调控要求相去甚远。

　　4.财政供养人员日益膨胀，加重了公共支出负担。这是导致各级财政困境日益加深、财政支出结构不合理的一个关键因素。资料表明，截止到1996年底，我国财政供养人员总数已达3673万人，比1978年增长82.3％，大大高于同期我国总人口的27.1％的增长幅度，财政供养人员占全国总人口的比例由2.1％上升到1996年的3.0％。由于财政供养人员的膨胀，财政负担越来越重，导致财政支出的大部分被"人头费"吃掉了，若按现行平均每人每年1万元个人经费标准计算，现有的财政供养人口一年就需要财政供给经费3700多亿元，几乎占国家总财力规模的40％。另外，增人增加的财政压力远不止这些，还需提供办公设施、个人住房、医疗保障、养老保障等，若将这些考虑进去，政府部门每增加1个人，一年至少需增加财政支出2万元以上，由此增加的财政负担就更为沉重。因此，当前国家财力增长的大头只能用于满足"吃饭"和"养人"。据有关分析，从1993年到1996年，国家财政收入每年增加约1000亿元左右，但同期财政供养人口每年增加100多万人，加之工资制度改革的因素，近年来财政每年需要增加的工资性支出就达600多亿元，占国家新增财力的60％以上，在不少地区新增财政收入约有80％以上用于人员经费。这表明，由于"养人"太多，我国财政正在日益向"吃饭型财政"发展。

　　5.公共支出管理和控制机制尚未健全。我国自1995年起已正式颁布了《预算法》，但实际执行情况并不理想，依法理财、依法进行支出预算管理的氛围尚未形成。有的地方未经法定程序随意调整预算，支出预算追加频繁；有的地方随意开减收增支的口子；一些部门和单位不按规定严格执行预算和财政制度，擅自扩大开支范围，提高开支标准，改变支出用途。此外，多年来预算支出分配一直沿用"基数加增长"的办法，这已被实践证明是不 科学 的，存在很多弊端。

　　还有一点需要引起注意，《预算法》是财政部门的一个"根本大法"，但国家同时以 法律 、法规形式，确立了不少法定支出项目，如农业、教育、 科技 、计划生育、文化宣传等，要求财政对这些法定支出项目必须保证一定的数量和增长水平。法定支出的设立，对保证一些重点事业的发展，确实发挥了积极作用，但法定支出过多和过乱，也使有限的财政资金被瓜分和肢解，为切实贯彻《预算法》设置了障碍。

　　三、公共支出的总量控制

　　在我国这样一个财政经济实力并不雄厚的发展中国家，强调和强化公共支出的总量控制具有特别重要的意义。从管理角度讲，公共支出总量控制的关键在于，按照现代经济管理规范化、法制化的本质要求，着力推动和深化公共支出管理制度创新，从而探索支出总量的有效控制机制。

　　（一）正确界定市场经济下公共支出的供给范围

　　发展社会主义市场经济，社会资源的配置机制和分配关系都将出现不同于传统体制下的各种变化，财政职能及其公共支出的供给范围也需要进行相应的调整。那么，究竟如何认识和界定新体制下公共支出的职责和供给范围，这不仅关系到财政宏观调控作用的发挥，而且也关系到公共支出总量能否得到有效控制。

　　公共财政分配是政府的经济行为，因此，界定和规范公共支出的供应范围，其实质就是要明确在社会主义市场经济条件下，哪些事项应该由政府负责，哪些事项应该由市场负责，以此作为公共支出分配的依据。我国现有的财政供给范围和公共支出格局是从建国初期的大财政、供给制发展而来的，是建立在传统计划经济体制上的，它的最大特征是国家包揽的面过大，财政支出范围过宽，几乎覆盖到整个社会生产与消费的各个方面，一些本应由市场解决的问题被纳入财政分配范畴，而应由财政供应的事业却得不到应有的资金保障。这种供给制的状况滞后于当前宏观分配格局形势的变化，也与市场经济的要求不相适应。

　　按照市场经济的一般理论，政府的负责事项和活动范围主要是通过介入"市场失效"领域，运用财政分配手段，满足社会共同需要，而不属于社会共同需要的事务和领域则一般应由市场去调节和供给。那么，什么是社会共同需要？从理论上分析，它具有三个特点：一是只有由政府出面组织和实施才能实现的事务；二是私人部门和企业部门不愿干而又是社会存在与发展所必需的事务；三是只有政府举办才能有效协调各方面利益的事务。可见，社会共同需要是指那些代表社会共同利益，必须由政府集中供给的事务，这是确定政府和财政职能的基本依据，也是界定公共支出供给范围的重要标准。

　　由此出发，今后我国公共财政支出供给的范围需要结合改革的进程和财政职能的转变进行相应调整，有的支出需要强化，有的支出需要弱化，有的支出需要取消。首先，公共财政的基本职责是为国家机器的正常运转提供财力保障，但这纯属消费性的开支，必须进行严格控制。其次，随着市场经济的推进和经济的发展，财政需要着力强化那些代表社会共同利益和长远利益的社会公共性开支（如科技、教育、卫生、社会保障等），但传统的"由国家包下来"的方式也需要改变，这些社会公共性开支在总体上应以财政供给为主渠道，同时要按照"谁受益、谁负担"的原则，适当开辟一些新的资金来源渠道。最后，在公共财政框架下，财政投资范围也必须进行相应调整，对于一般竞争性领域的投资，财政要逐步退出，以集中有限财力着力强化国民经济的关键领域和重要产业的投资。在不同财政级次，公共财政投资还应根据投资规模和受益范围由各级财政分别供应。此外，有的公共支出如补贴等，则应进行清理、控制、逐步削减。

　　（二）着力推进公共支出预算管理的制度创新

　　公共支出预算是指政府在一个财政年度内为满足公共需要，提供给社会成员大体均等的公共服务所需开支的分配计划。公共支出预算作为政府的基本财政支出计划，构成了政府财政活动及公共财政预算的一个重要组成部分。它反映了政府活动的范围、方向和政策，也决定了公共支出的流量和流向。当前我国公共支出预算管理体系仍存在诸多弊端，与市场经济要求极不适应，因此，着力推进公共支出预算管理的制度创新势在必行。这是我国下一步整个公共支出管理面临的一项紧迫任务，也是从根本上约束政府盲目扩张公共服务、控制公共支出总量水平的关键途径。