财政税收论文：县乡财政困难及其对财政支农能力的影响（下）

 　三、从县乡财政困难的成因看提高其财政支农能力的艰难性

　　县乡财政的严重困难，是导致其支农能力不强并增长艰难的根本原因。那么，如果能够在短期内根本改变县乡财政严重困难的状况，就有可能促进县乡财政支农能力的增强。但是，这种县乡财政严重困难的状况，是否可以在短期内根本消除的呢？为了 科学 地回答这一 问题 ，我们先来 分析 当前导致县乡财政严重困难的原因。根据我们的大量调查和 文献 研究 ，形成县乡财政严重困难局面的根本原因，在于以下几点。

　　（一）在欠发达地区或农业主产区，由子区域 经济 结构的特点，来自工商业的财政收入增长缓慢，而增长潜力比较小的农业税费却成为县乡财政收入的重要或主要来源；因此，多数县乡难免会出现财政收入增长的艰难局面

　　除上级政府的转移支付外，县乡财政收入主要来自两大块，一是工商业对财政收入的贡献，二是面向农民收取的各项税费。近年来，县乡政府直接办的 企业 大多已完成改制，因此，依托与县域企业的产权联系，县乡政府获得收入的渠道已迅速萎缩。 农村 中小企业（乡镇企业）正处于加快分化重组的新阶段。少数区域农村中小企业的 发展 优势迅速凸显，借此可迅速跻身于发达区域之列。而在大多数地区，农村中小企业的发展劣势却在明显增强，这些地区的农村中小企业正面临着加快结构调整的问题；甚至对其中大多数区域来说，更确切的说法应该是面临加快退出的问题。因此，在大多数地区，特别是欠发达地区或农业主产区，工商业难以有效地支撑县乡财政收入的增长。县乡财政收入的增长，只能将面向农民收取的税费作为重要或主要来源（以山东肥城市这个农业主产区为例，详见表1）。但是，从本质上说，来自农业的税费却不具有长期迅速增长的潜质。鉴于深化农村税费改革的工作正在有序推进，中央已经出台了取消农业特产税、逐步降低农业税率等相关政策，鉴于各级政府在减轻农民负担方面的工作力度逐步加大，至少从近中期看，面向农民收取的各种税费，也很难支撑县乡财政收入的持续快速增长。

　　表1 近年来山东肥城市两镇的财政收入及其构成（单位：万元、%）

　　资料来源：本人直接调查。

　　（二）自上而下的增支减收政策频繁出台，加剧了县乡财政的困难性

　　近年来，自上而下的增支减收新政策对县乡财政困难的 影响 ，主要表现在两个方面。一是"中央出政策，地方出资金"的新政策出台，增加了县乡财政支出增长的刚性和收入增长的艰难性。在这类政策中，比较典型的有：对龙头企业的税收优惠多在地方税上开口子，扩大农业税因灾减免，连续数次出台的机关事业单位增资政策、取消农业特产税政策等。二是政策性增人增长过快，导致人员经费的增长远高于财政收入的增长。政策性增人包括大中专学生的分配、复转军人的安置、甚至民办教师转正等。据对吉林省41个县（市）的调查，1998-2002年，这些县（市）每年新增财政供养人口1.3万人，新增支出1.1亿元，占县（市）新增财力的15%.

　　（三）现行财政体制强化了各级政府上收财权、下放事权的格局，从而加剧了县乡财政的困境

　　从1994年开始，我国以分税制为主要 内容 的财政体制改革，取得了积极的成效；但是，就总体来说，现行分税制的不完善之处也是显而易见的。在省以下层面实际运作的财政体制，甚至主要是上级政府凭借对下级政府的行政和人事控制权，对分税制和财政包干体制按照机会主义原则进行结合的产物。在这种财政体制的运行中，容易形成或强化以下倾向：（1）各级政府盲目效仿分税制改革中中央集中财权的做法，形成省以下政府层层向上集中财权的格局。（2）各级政府之间事权划分不合理、不清晰的问题比较突出，客观上形成了各级政府层层向下下放事权的局面。这两方面的综合作用，容易导致县、乡两级政府"履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，成为现在的突出矛盾"（贾康、白景明，2002）。（3）现行的转移支付制度，在很大程度上带有新旧体制双轨并存的特征，在中央对地方的转移支付总量中，只有过渡期转移支付才是适应市场经济和分税制改革要求，真正具有平衡地方财力功能的规范化的转移支付，但其相对规模小、所占比重偏低却是一个突出问题。因此，现行的转移支付制度虽然在总体上呈现不断完善的趋势，但在当前却并没有达到缩小地区差距的效果，甚至放大了地区经济差距（马栓友、于红霞，2003），加剧了农业主产区和欠发达地区的财政困难，甚至财政风险。

　　（四）自上而下的压力型行政体制，增加了形成县乡财政困难的可能性

　　经过改革开放20多年的发展，我国行政体制改革虽然取得了重大进展，压力性体制的特性有所减弱。但是，就总体而言，我国行政体制的改革仍然严重滞后于经济体制的改革，现行行政体制仍在一定程度上具有压力型体制的特征。压力型行政体制的运行，容易导致各级政府之间的职责、分工界限不清，甚至容易把上下级政府之间的职能差别，简单地理解为区域范围上的比例放大或缩小。由此会引发5个方面的问题：（1）便于上级政府向下级政府推诿事权。（2）可能导致财政支出标准、甚至某些财政支出政策的决定权过度集中，限制县乡政府在一定限度内因地制宜地灵活决定财政支出标准、甚至财政支出政策的可能性。在多数情况下，全国统一的财政支出标准，可能低于发达地区的需要，却容易超越欠发达地区的区域发展水平和财政承受能力。（3）导致各级政府要把主要精力定位于传达上级政府的政策意图、强化对下级政府的控制；而少暇结合区域实际制定和实施切实有效且富有特色的区域发展思路，从而束缚基层政府因地制宜地调整职能定位、支持区域发展的主动性和创造性，进而影响区域发展的成效和财源的培育。（4）强化县乡政府在政府层次序列中的弱势地位，强化各级政府上收财权、下放事权的格局，甚至为政府相关部门搭车收费和乱收税费提供便利。（5）强化现有政府行为和政绩考核体系的运行惯性，妨碍政府职能的有效转变，导致基层政府迫于政绩考核的压力，从竞争性投资领域的退出步伐较慢。而政府介入竞争性领域的投资、经营活动及由此形成的政企不分问题，往往会增加其形成直接负债、或有负债和隐性负债的可能性。政府职能转变的滞后，也会增加政府的运行成本和农村公共品供给中的浪费现象，从而增加财政的支出压力。显然，上述5个方面的问题都会从现实和长远、增支和减收两方面，增加县乡财政的困难。

　　（五）对于县乡债务或财政风险缺乏有效的约束机制，县乡债务或风险管理处于混乱乃至失控状态

　　除显性直接负债外，在多数地区特别是欠发达地区，或有负债甚至隐性负债的规模到底有多大，仍然是一个迷。县乡负债和风险管理的混乱失控状态，固然与或有负债或隐性负债的性质有关，也与缺乏统一权威的财政债务和风险管理机构不可分割。从 理论 上说，财政部门是财政债务和风险的管理机构；但预算约束软化和管理不力，预算外、制度外财政收支的大量发生，甚至源自财政系统之外的政府显性、隐性或直接、或有负债的大量出现，实际上动摇着财政部门作为财政债务和风险管理部门的统一性和权威性。现行的《预算法》在第28条规定，"地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除 法律 和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券"。在实际的县乡负债难以有效避免的情况下，执行这项规定，固然有利于控制县乡显性直接负债的增长，却也会"逼迫"县乡负债更多地采取隐性负债和或有负债的形式，从而增加了县乡负债和财政风险的控制难度。