财政税收论文：积极财政政策的风险和防范

  内容 提要: 自1998年我国实施积极的财政政策以来，其风险 问题 一直是 社会 关注的热点。5年多来，积极财政政策对启动内需、拉动 经济 增长发挥了至关重要的作用，但随着实施时间的拉长，政策风险也在不断增加。积极财政政策手段和政策目标的综合性，决定了政策风险的多样性。对积极财政政策的风险，一定要全面把握、综合评估，以进一步优化政策措施，加大风险防范力度，提高政策实施的效果。

　　一、积极财政政策的风险不容忽视，必须全面把握

　　任何经济政策都有风险，积极财政政策也不例外。积极财政政策的成效值得肯定，但风险问题亦不容忽视。作为刺激内需、实施反周期调节的一剂"猛药"，积极财政政策是以增发国债、扩大财政赤字为代价的，随着政策持续时间的延长，也面临一系列风险。具体而言，积极财政政策的风险，主要体现在四个方面。

　　（一）债务风险。

　　迄今为止，积极财政政策的主要手段，是增发国债、扩大投资。1998年以来，随着积极财政政策的实施，年度国债发行 规律 跳跃式增长，国债余额屡创新高，债务风险成为积极财政政策最直接、最典型的风险。考察积极财政政策的债务风险，要注意以下三个问题。

　　1.国债投资项目的决策与管理风险。1998-2002年，我国安排的国债项目总投资规模逾3.28万亿元。总体上看，通过各级、各部门的共同努力，国债投资效果明显，但在项目决策和资金管理中，也存在许多不容忽视的问题，直接导致了国债投资风险。比较突出的，一是部分项目决策失误。在国债投资项目选择上，由于项目决定权和还款"兜底"责任分属于发改委和财政部门，负责定项目的不承担还款责任，承担还款风险的不参与项目论证，权力与责任不统一，具体到项目单位来讲只有利益、没有风险，形成了全国上下很强的投资冲动，在一定程度上造成了投资使用分散，建设战线拉长，部分项目因信息不对称导致决策失误，直接造成国债资金的损失浪费。二是部分国债项目上马仓促，前期准备工作不充分。如山东境内淮河流域的污水处理项目，在前期准备工作不具备的情况下，国债资金即已下达，形成了"边勘察、边设计、边施工"的局面， 影响 了国债资金使用效益。三是挤占挪用国债资金的现象时有发生。从对国债资金的专项核查来看，基本上每一地、每一类项目都有国债资金被挤占挪用的问题。如在湖北省荆州市界牌河段上江干堤综合治理项目建设中，被骗取和私分的国债资金达206万元。四是部分国债项目配套资金不落实、不到位。据国家审计署对9个省的污水处理项目国债资金管理使用情况的审计，发现由于地方政府争取项目较多，超出了地方配套的能力，国债项目地方配套资金的到位率只有60%多一点，银行贷款到位情况也不理想，审计的37个污水处理项目中，有15个项目未按计划完工或开工；16个已完工项目中，有7个达不到设计要求，普遍存在配套设施落后于主体工程建设以及运行费用不足等问题，造成设备闲置，投入的国债资金不仅发挥不出应有的效益，而且使地方政府背上了沉重的包袱，直接形成了债务风险。

　　2.国债发行导致的政府综合债务累积风险。考察积极财政政策的债务风险，不能仅看6600亿元长期国债，还要把握好积极财政政策实施条件下我国政府债务积累的特殊性。1998-2002年，我国累计发行国债21489亿元，其中，单纯为实施积极财政政策而发行的长期建设国债为6600亿元，占30.7%.同期，我国国债余额快速积累，由1997年的4565.66亿元上升到2002年的15640.72亿元。如果仅从6600亿长期国债占同期发债总规模30.7%的比重看，近年来国债余额的大幅度增长，主要责任似乎不应算到积极财政政策头上。但如果考虑到我国积极财政政策的实施背景，由其导致的债务风险快速积聚倾向却不容忽视。改革开放以来，我国绝大部分年份都有赤字，由于多年连续发债，加之债务成本较高，从1996年起，我国就已进入还债压力比较大的时期，每年债务还本付息压力都在1000亿元以上。在这个基础上实施积极的财政政策，虽然每年因政策本身而发行的长期建设国债只有1000-1500亿元，但由于债务的惯性增长，却使得每年的发债总规模都在3300亿元以上，2002年更是创记录地达到5679亿元（见表1）。也就是说，实施积极财政政策，增发长期国债，是在财政连续多年"扩张"基础上的再扩张，是在国家债务积累到一定程度，开始惯性加速增长时的再加速。1998-2002年，国债余额增长与长期国债发行的边际弹性为1.68（△国债余额／△长期国债），说明积极财政政策的"边际债务积累效应"较大。

　　更值得注意的是，实施积极财政政策，发行长期国债，是在国家综合负债居高不下的基础上增加的政府债务。从名义指标看，2002年我国国债余额占GDP的比重只有18.3%，赤字率为3%，都未突破国际公认的警戒线，债务风险好象并不突出。但如果考虑到政府需承担的隐性债务，如各级政府欠发的工资、粮食系统亏损挂账、国有 企业 与国有银行等 金融 机构亏空、养老基金空账等，则"国家综合负债率"至少在70%以上，这一比例已经超过了亚洲许多国家以及欧盟（60%）和美国（60%）。虽然积极财政政策本身不会导致隐性债务增加或显性化，但使政府综合债务负担进一步加大。换言之，在国家综合负债居高不下的条件下，继续增发国债，无疑于火上浇油，债务风险加速积聚的态势不容忽视。

　　3.债务风险随时可能引发基层财政危机。评估债务风险向财政危机转化的可能性，防范财政危机，是我们考察财政政策债务风险的一个重要目的。从 理论 上讲，我国国债负担主要集中于中央财政，如果发生财政危机，应首先表现为中央财政危机。现在我国经济繁荣，社会稳定，中央政府债誉好，融资成本低，债务融资的空间还比较大，表面上看积极财政政策引发的债务风险似乎并不突出。但是，如果分层次地仔细 分析 一下地方财政，特别是县乡财政的债务状况，就可能得出相反的结论。下面是对我国A省2002年政府债务余额的调查（见表2）。从表中可以看出，2002年A省市级以下（含市级）各种显性负债为741.8亿元，占地方财政收入的144.18%，其 中国 债转贷资金为71.28亿元，占总债务的9.61%.市以下国债转贷债务相对较轻，但总体债务负担较重，市、县、乡三级债务负担占本级财政收入的比重分别为135.6%、140.1%、163.2%.如果算上各种隐性负债，如社会保障欠账、地方金融机构坏账、国有企业潜亏等，地方政府债务负担可能要翻番。在现行体制下，地方与中央偿债机制不同，中央可以借新债还旧债，地方无权发债，只能靠自身财力来还。现在地方财政绝大多数都比较困难，债务包袱重，而国债转贷、国外贷款和化解地方金融风险专项贷款等又逐步进入还款高峰期，中央不但拿不出足够的钱来给予支持，反而需要催收债务本息，还不上就扣款，很多地方已因此影响了预算正常执行，出现了大面积欠发工资现象，这在一定程度上也可以说是出现了财政危机的苗头。因此，可以断言，将来如果因债务负担过重而导致债务危机，可能最先表现为基层财政危机。评价债务风险和发债空间，不仅要看中央财政的运行状况，还要看基层财政的承受能力。

　　（二）经济风险。

　　积极财政政策的调控目标是多元的，对经济 发展 的影响也是全方位的。积极财政政策的风险，除了债务风险之外，还有可能引发"挤出效应"和经济"滞胀"，形成经济风险。相对于债务风险来说，这些风险在形式上表现得更隐蔽，滞后性更强，对财政经济的影响也更深远，必须高度重视。

　　1."挤出效应"风险。对于增发国债是否存在挤出效应，虽然 目前 理论界和决策层大多持否定态度，但也有不少人表示出了很强的担心。笔者认为，虽然挤出效应不太明显，但完全否定积极财政政策的挤出效应是不恰当的，看积极财政政策是否存在挤出效应，不能只囿于经济学的经典理论，更要分析我国的具体情况。我国正处在体制转轨时期，市场机制很不成熟，公共投资排挤私人投资并不一定以实际利率上升的形式表现出来，还有其它多种形式。其一，由于商业银行与政府有千丝万缕的联系，政府发债需要银行信贷和证券市场的支持，在融资资金有限的情况下，势必压缩企业或私人投资需求。现在商业银行存贷差大，其中一个重要原因是购买了政府债券，这可以算是挤出效应的一个标志。其二，通信、邮电、 交通 等基础设施领域，仍然存在着严重的行政性垄断，政府加大对这些领域的国债投资，进一步减弱了私人投资在相关行业扩张的可能性。其三，市场是有限的，国债投资支持国有企业技术改造和扩大生产，势必压缩民间企业的市场空间。从上述意义上讲，国债发行必然导致"制度性"挤出效应。同时，分析积极财政政策是否存在"挤出效应"，不能只看发行的6600亿元国债，还要看由此吸引调动的其他社会资源。从山东省的情况看，1998年以来，中央共批准1196个国债资金项目，概算总投资为571.8亿元，其中：国债资金130.4亿元，银行贷款资金219.2亿元，其他建设资金222.2亿元。国债资金和银行资金的配套比例为1：1.68.如果按此比例来推算，全国3.28万亿的国债项目总投资，至少需要银行配套贷款1.23万亿元。商业银行向国债项目提供贷款，无形中势必减少和压缩用于民间长期投资的贷款。换言之，发行国债本身可能没有挤出效应，但国债项目投资向银行贷款会与民间竞争资金。总之，国债投资到目前为止，虽没有产生大的挤出效应，但并不意味着没有挤出效应的风险存在。随着积极财政政策的中期化倾向，如果国债规模超过一定限度，加剧了资金供求矛盾，挤出效应产生的可能性是随时存在的。

　　2."滞胀"风险。20世纪上半叶，西方发达国家依靠凯恩斯的经济政策走出了经济萧条。然而从60年代开始，凯恩斯经济政策的负面效应逐渐显现，出现了令人头疼的"滞胀"现象。积极财政政策与凯恩斯的经济政策道理相同，现在这个政策已延续5年，至今尚无"撤火"的苗头，是否也会导致"滞胀"，的确应引起人们的重视。从西方发达国家的经验看，"滞胀"现象之所以发生，主要是人们的 自然 需求减弱，有效需求增强。我国目前经济发展水平还比较低，收入水平低、有效需求不足是主要矛盾，不存在导致经济停滞的主客观因素。只要进一步改善供给结构，扩大和培育内需，经济还有很强的增长潜力，近期内不会发生经济停滞。但是，由于连续多年出现财政赤字，通货膨胀的风险却不容忽视。按照货币主义的观点，上世纪70-80年代西方国家发生的通货膨胀，主要是因为凯恩斯主义国家干预经济的政策所引起的货币过度发行。货币过度发行的直接诱因之一，则是持续的财政赤字。对于我国而言，改革开放以来财政赤字已司空见惯，特别是实施积极财政政策以来，财政赤字更是成倍增长。在今后可以预见的3-5年内，财政赤字还会保持一定规模。一旦国债规模达到一定程度，人们对政府的债信发生怀疑，政府通过国债实现不了预期的收入，那么就只有靠铸币税来筹集资金，最终结果无疑会导致恶性通货膨胀。在一些西方发达国家，都曾因持续实施扩张性财政政策而出现过通货膨胀。随着国债发行规模的增加，我国出现类似问题的可能性还是存在的。特别是目前国有企业改革尚未到位，真正的激励约束机制还没建立起来，"投资饥渴症"的内在动因尚未根除，银行自身的贷款风险约束机制稍有松动，类似于1992-1994年时期的投资过热和恶性通货膨胀就有可能出现。我国目前正处于经济起飞阶段，正值加快发展的战略机遇期，对通货膨胀要高度警惕。

　　（三）社会风险。

　　积极财政政策作为一项反周期的调控措施，虽然其着力点主要是在经济领域，但由于政策内容多，也涉及到一系列的社会问题。其中最典型的，就是因收入分配政策调整而引发的社会稳定问题。为培育和扩大内需，我国自1999年起连续3次上调机关事业单位职工工资，并于2001年年底全面实行了"年底双俸"奖励政策，使机关事业单位职工的月工资水平翻了一番还多。城市"低保"和离、退休人员的养老金标准也相应提高。单纯地从宏观调控的需要来看，这项政策的原则和方向无疑都是对的，启动消费的效果也很显著。但由于各地财力状况不平衡，有些地方特别是县乡基层，并没有把政策全部落实到位。比如我国东部某省，由于财力不足，60%以上的乡镇无力全额执行增资政策，该省西部欠发达地区90%以上的乡镇没有执行增资政策，地区之间的收入差距拉大。有些地方的工资标准虽然临时长上去了，却不能保证及时足额发放，干部职工很有意见。另外，在一些经济欠发达地区，企业职工收入原本就低于政府公职人员的收入水平，国家给公职人员长工资后，企业职工工资长不上去，进一步拉大了两者之间的收入差距，也给社会稳定造成了很大压力。从2002年开始突出的"三方面人"问题，部分原因就是收入差距拉大，使一些在企业工作的人员产生了不满情绪。所以，积极财政政策的社会风险也不容忽视。