财政税收论文：1998年以来中国的积极财政政策及其效果评析

 财政政策是宏观调控的重要手段，也是履行政府职能的基本工具。在新的时期， 科学 发展 观是实施政府职能的重要指导思想。 自然 地，科学发展观也应该成为贯彻财政政策和推动财政体制改革的指导思想。科学发展观强调以人为本，注重统筹兼顾，注重 经济 社会 全面、协调、可持续发展。在这一指导思想下，财政政策的目标也应该从过去只关注经济目标变为经济社会目标并重与兼容。所以，在科学发展观视角下，财政政策目标至少包括经济发展和社会发展两个方面，既要追求经济增长或经济发展水平的提高，也要追求社会的全面进步。

　　一、经济社会目标兼容：科学发展观视角下的财政政策目标

　　（一）经济发展目标

　　1.准确把握经济发展的内涵

　　按照发展经济学家的一般表述， 现代 经济发展是指一个国家（地区）从以传统农业为基础的传统经济向以现代 工业 为基础的现代经济的转变过程，它是一个伴随着经济结构、社会结构、 政治 结构，以及民众习俗变革的经济增长。

　　经济发展从现象上看，它是经济增长和结构变动的统一。经济增长或称总量增长，是指一个国家或地区产品和劳务产出量的持续增加。经济增长状况通常以国民生产总值、国民收入或它们的人均值等总量指标来衡量。经济增长不同于产品相劳务产出量暂时性和随时可能中止的增加，后者主要同市场的短期行为有关，属于经济波动现象；而经济增长则具有稳定性和持续性的特点，它根源于社会生产力的提高。经济发展中的结构变动主要是指产业结构的变化，但也包括分配结构、技术结构、人口结构各方面、各层次上的经济结构变化。经济增长和产业结构变化构成狭义理解的经济发展。

　　2.财政政策目标要致力于广义的经济发展

　　如果从狭义上看，经济发展是经济总量增长和产业结构的变化的。这也是我们对经济发展最一般的理解。如果更广义地理解经济发展，我们还可以把充分就业、物价相对稳定和收入分配相对合理也看作是经济发展的范畴。传统上，这几个方面也都是财政政策所要致力解决的。在科学发展观视角下，财政政策必须要致力于经济增长、结构调整、充分就业、物价稳定和收入分配等经济发展目标。这是财政政策义不容辞的责任，也是其首要的目标。因为经济发展特别是经济总量的增长是社会发展的物质基础，是居民生活质量提高和社会进步的前提。如果没有产出的增加，那么一切社会进步只能是空中楼阁，不可能实现的。

　　（二）社会发展目标

　　多年来，社会发展目标政策一直没有被放在恰当位置和得到应有的重视，是经济社会发展失衡的重要原因。当前经济社会发展不协调，社会事业和公共服务之所以发展迟缓，应该说已经不是经济基础过于薄弱的 问题 ，而是政策安排特别是政策目标的取向不合理、资源分配不均的问题。一方面表现为政府对社会事业财政投入不足， 教育 、医疗卫生和社会保障等公共服务领域的供需矛盾尤为突出，人民群众反映强烈。例如有人估算，这些年我国全国教育和医疗经费的总和，还不到当年各级政府公车消费3000个亿的五分之四；另一方面表现为社会事业内部分配不合理，例如根据世界卫生组织公布的数据， 中国 卫生分配公平性在全世界排名中居第188位，列倒数第四，令人汗颜（丁元竹，2004）。

　　资源分配不均是财政政策目标缺失和GDP过度崇拜引发的。长期以来，我们的财政政策基本上是"生产建设型财政"，大量的财政资金用于经济建设项目，而对社会事业发展支持明显不足。当然，这些年由于我们明确提出公共财政的改革目标，这种已有所改观，但总体上讲社会发展还是较为滞后的。虽然我们提出以人为本的新的科学发展观，但是中国在过去25年的发展中，由于过分地强调以经济建设为中心，GDP与政绩直接挂钩，省区、地市、县市、乡镇四级地方政府领导的行为主要由政绩支配。地方政府出于政治需要而不是经济发展和社会发展需要积极进行投资是较为常见的事情。这种把GDP的增长率实际上被当作评估地方官员政绩的标准。使得GDP崇拜已经成为一股巨大的思维惯性，而且这种巨大的思维惯性，特别是政府这种行为惯性可能会使它在相当长的时间内不能更多关注公共事务和社会事业，不能把社会进步目标放在政策的核心，一些部门和地区会继续用经济政策来替代社会政策--当前的经济过热实际上就是一个佐证。

　　现在，越来越多的国内外学者在 研究 宏观经济政策时既强调经济目标，也重视社会目标。比如斯蒂格利茨在他的《经济学》一书中，重点研究了政府的三大宏观经济目标--充分就业、价格稳定和快速增长，他认为这些宏观经济目标必须与政府的其他目标 （如收入分配与减少贫困）联系起来加以考察。在很大程度上，宏观经济目标的成功实现具有重要的附带效应--减少贫困（斯蒂格利茨，1997）。国内学者陈共教授在《财政学》教材也把生活质量提高、减少贫困作为财政政策的主要目标（陈共主编，2004）。贾康、白景明教授认为财政政策不仅要关注经济增长方面的进展，而且也要关注以经济增长为依托的社会的全面进步。财政对于发展的推动、促进作用要体现在经济社会各个领域（贾康、白景明，2000）。总之，越来越强调经济社会的全面协调发展已是大势所趋，经济社会的兼容是财政政策目标的必然选择。

　　二、科学发展观视角下财政政策促进经济发展的思路

　　我国当前的发展，就是按照党的十六届三中全会提出的"五个统筹"的要求，促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明的全面、协调和可持续发展。世界各国的经济社会发展实践告诉我们，经济不发展，不可能有全面、协调和可持续发展；经济发展了，也未必就一定是全面、协调和可持续发展。所以，公共财政政策履行发展职能，必须坚持树立科学的发展观，以科学发展观为指导思想，把促进发展作为财政工作的出发点和落脚点。公共财政政策履行发展职能，决不是重走计划经济体制下搞"建设性财政"的老路。发展社会主义市场经济，市场在资源配置中必然要发挥基础性作用，但市场不是万能的。建设公共财政，政府确须逐步退出竞争性领域，这是对的，但这绝不等于要把公共财政与发展经济、做大蛋糕对立起来。支持和促进以经济发展也是公共财政政策的重要职责。按照科学发展观的要求，财政政策在促进经济发展进程中尤其要注意解决以下几个方面的问题：

　　1.财政政策要致力于结构调整和增长方式转变

　　适应建立社会主义市场经济体制的需要，我国财政体制、财政政策及财政支持经济发展方式正在发生重大转变。围绕财政支持经济结构调整这条主线，积极探索在公共财政体制框架之下支持经济发展的新方式。主要 内容 包括：（1）在财政投资领域上，逐渐退出一般竞争性领域投资，转变为重点投资于基础设施、公益设施等为 企业 发展奠定基础条件上来。（2）建立财政投融资体系，改善和提高政府调控资源配置的效益。建立科学有效的财政投融资体系的关键是要统一管理政府投资，发挥政府投资的导向作用，尽快形成政府投资主要用于基础设施、公共项目和风险投资项目，社会投资主要用于竞争性领域的投资新格局。同时完善财政投融资运作 方法 ，采取多种手段引导社会投资，改善政府调控手段，放大政府资金带动功能，使企业真正成为投资主体，承担全部责任和风险，从机制上根治重复建设和盲目投资。同时，完善税收法规，通过税种税率的设置体现和落实国家产业政策，大力推进高新技术产业的发展，在结构优化中提升我国经济增长的质量。（3）改革财政支持经济发展的方式。财政政策要逐步改变减免税收、税费包干、所得税返还等减税让利的传统做法，重点要放在规范市场竞争秩序上，为各经济主体创立一个公平、公正、统一的市场竞争环境。（4）继续发挥国债对经济增长和结构优化的促进作用。国债投资对这几年的经济增长起到了重要的作用。从2003年起，基本建设国债资金的投入已逐年减少，但发行数量仍在1000亿元以上。这笔数目不少的国债资金对经济增长和结构优化仍然有着重要的作用。今后一段时间，国债投资要着力用于以下方面：一是继续支持社会公共基础设施建设，确保重大项目的投入和建设。国债投资首先要确保重大项目的投入和建设。比如，南水北调、青藏铁路、西气东输、西电东送以及一批水电枢纽工程，将进入全面建设阶段，它们需要国债资金的支持。二是改善 农村 生产生活条件。国债资金要增加对农村公共品投资，解决农村公共投资严重不足的问题。三是促进技术进步和企业技术改造。在国债的使用上，要增加对企业的技改投入，积极支持企业特别是国有企业的技术改造。四是继续为加快西部地区经济发展创造条件。国债资金的投入重点将以基础设施和生态环境保护为主，侧重于解决西部开放中面临的 交通 、能源、通讯、农业、水利等方面重大基础设施项目投资不足的问题，优化投资硬环境，化解区位劣势，为西部地区的崛起打好基础。

　　2.财政政策要致力于解决"三农"问题

　　发展农业，不能单纯依靠市场机制，政府特别是财政政策必须有所作为，要让公共财政的阳光照耀到广大农村，将"三农"发展中属于政府职责的事务逐步纳入各级财政支出范围。九亿农民不富，整个国家就不算富裕；九亿农民不稳，整个国家就难以稳定；九亿农民不能实现小康，全国人民实现小康就是一句空话。要积极落实科学发展观，就一定要认真研究解决"三农"问题，努力加强农业，发展农村，富裕农民。当前我国农业和农村发展中还存在许多矛盾和问题，农业基础仍较薄弱，农民增收困难。财政必须站在全局的高度，按照统筹城乡社会经济协调发展的要求，把解决"三农"问题放在突出位置予以大力支持，并从思想观念上实现"两个转变"。一是由过去的农村支持城市、农业支持工业向城市反哺农村、工业反哺农业转变。二是要调整公共财政资源的分配格局，逐步实现公共财政覆盖农村并向农村倾斜，财政要加大对"三农"的投入

　　3.财政政策要致力于解决区域经济协调发展问题

　　我国区域经济协调发展主要是如何处理东中西及东北老工业基地的问题，当前最紧迫的如何加快东北老工业基地和西部老后地区的发展。东北是中华人民共和国的长子，为国民经济发展及工业体系的完善做出过巨大贡献。重振东北老工业基地雄风意义非凡。推动东北地区等老工业基地加快发展必须坚持政府与市场双管齐下，并且以市场化办法为主的战略思路。财政政策可以在两个方面发挥作用。一是要进一步完善城镇社会保障制度，以支持大中型国有企业分离企业办社会的职能；二是在条件成熟时适时推出东北老工业基地八个行业实行生产型增值税转为消费型增值税的改革试点工作，促进老工业基地的振兴。

　　要随着全国财力的增长，加大对西部地区的财政转移支付力度，提高中央财政性建设资金用于西部地区的比例，推进退耕还林草等，继续支持西部大开发。财政要通过安排农村税费改革专项转移支付资金向中部地区等粮食主产区倾斜、中央财政新增农业综合开发资金主要用于中部地区等粮食主产区、一般性转移支付和调整工资转移支付对中部地区给予照顾等措施，支持中部地区崛起。

　　4.财政政策要致力于解决生态环境保护问题

　　经济发展与环境保护是对立统一的关系。两者的协调统一表现在两个方面：一是经济发展要以保护环境为条件，自然环境系统的物流、能流是经济系统物流、能流的来源，环境系统的生产力（物质和能量的转化效率）是社会劳动生产率和价值增值的基础。只有环境系统源源不断地为经济系统提供物质和能量，才能使经济增长成为可能。二是保护生态环境离不开经济发展。这是因为，良好的环境质量只有在适宜的经济结构和经济秩序条件下才能达到，反之则必然出现滥垦滥伐、过度放牧和捕捞等现象，导致生态失衡、资源枯竭。同时，治理污染和保持良好的环境需要技术和资金，这就必须依靠经济实力的支撑。

　　总之，现代经济发展绝不只是单纯的经济发展，走经济与生态环境协调的可持续发展道路，是发展中国家特别是中国这样的人口庞大、资源与环境承载力十分脆弱的国家的唯一明智的选择。财政政策大力支持环境保护和生态建设，走可持续发展之路上是大有作为的。增加财政资金对环境保护领域的投入，并在适当的时候开征资源环境稅，是下一阶段财政政策不可忽略的问题。

　　三、财政政策推动社会事业发展的思路

　　（一）我国社会事业发展滞后的状况亟待扭转

　　 目前 我国经济社会发展的不平衡，社会事业发展滞后的现象非常严重，主要表现在四个方面。（1）社会结构调整滞后于经济结构调整。我国的工业化已进入中期阶段，而城市化还在初期阶段。（2）教育、 科技 、医疗卫生、文化等社会事业发展滞后经济发展，很不协调。以教育为例，经过连续几年的扩招，2002年普通高校在校大学生903.4万人，毛入学率达13%，但仍低于世界平均16.7%（1996年）的水平。（3）管理相对落后，跟不上经济社会事业发展的要求。20多年来，许多城市建设起来了，公共事业的设施建起来了，高楼大厦、豪华宾馆、各种广场、绿化美化都相当现代化了，但就是管理不善，软件建设滞后。以公路交通为例，1949年，全国公路通车里程只有8.07万公里，2002年达到176.5万公里。但交通管理水平却没有相应提高，各类交通事故频发，2002年共发生77.3万起，死亡10.9万人，比1986年增加了一倍（中国社科院社会形势 分析 与预测课题组，2004）。（4）社会事业的管理体制改革的步伐滞后经济体制改革的步伐，。我们已经初步建立了社会主义市场经济体制，而社会事业的管理体制却还没有按社会主义市场经济体制的要求改变过来。多数事业单位还在按计划经济体制时形成的体制在运行，效率低、成本高、服务质量差。