财政税收论文：财政政策与财政发展战略论析

   内容 提要: 本文从 理论 和实践的结合上，深入 分析 了财政政策与政府宏观调控的关系，全面揭示了我国财政改革的现状、 问题 及财政运行中面临的主要矛盾，并在借鉴国际经验的基础上，侧重围绕我国今后一个时期财政 发展 战略与财政政策取向进行了 研究 ，并提出相关看法和建议。

　　关键词：财政政策；战略目标；政策研究

　　一、财政行政管理与政府宏观调控

　　（一）在当今世界范围内，财政政策日益成为政府宏观调控不可或缺的一个重要手段

　　在 现代 社会 ，财政从来就是政府的财政，是政府行政的物质基础，是为政府履行其职能服务的。所以，财政的职能取决于政府的职能，即一定时期、一定条件下国家财政要干些什么，取决于这一时期政府职能的定位，或者说政府的作用。中外理论界经常争论的所谓"政府干预 经济 "与"政府不干预经济"、"最高纲领派政府"与"最低纲领派政府"以及"市场失灵"与"政府失灵"等问题，讨论的就是政府职能定位，实质上它们无不通过政府财政收支参数及其财政政策来反映。从根本上说，"政府应做的，就是财政要干的"。如果财政职能与政府职能出现不协调、不相适应的情况，表明政府职能在改革被肢解，对政府来说是极其危险的。明确这一点，是讨论 中国 社会主义市场经济条件下财政职能和财政政策的基本前提。（1）

　　西方 工业 国经济发展 历史 表明，随着市场经济的发展，政府职能作用不断扩大，同时，财政分配范围也不断拓展，财政政策在政府宏观调控中的地位愈加重要。在早期资本主义阶段，自由放任理论占其主导地位，经济运行完全或主要由市场这只"看不见的手"来调节，政府财政政策作用十分有限，它主要是维持国家机器的运转及兴建一些公共工程。资本主义进入垄断阶段后，传统的自由放任理论或市场自动均衡学说遇到了严峻挑战，严重的经济危机现实迫使资本主义国家政府寻找新的"药方"。正是在这一背景下，自20世纪三十年代以来，西方国家政府普遍接受了凯恩斯主义的主张，运用扩张性的财政政策作为政府干预经济的手段，改变了过去长期以来单纯的消费财政的狭小领域，将财政作为反经济周期的一个重要政策工具。这在一定程度上缓解了资本主义社会的经济矛盾，促进了生产力的发展。著名的美国罗斯福"新政"就是本世纪三十年代初运用财政手段启动经济的成功范例，其主要内容是兴办社会公共工程，增加社会需求，改善就业状况。美国于1933年建立国民工程署，改变对失业者单纯救济的办法，通过以工代赈项目为失业者提供工作。同年建立的公共工程署，负责大规模公共工程建设，为了提高投资效益，无论联邦或非联邦项目都要求具有永久价值，如修筑公路改善 交通 ，建立大学校舍大楼，上下水道的现代化及其他公用项目，清理贫民窟以及修建水利工程等。这项计划1933年至1936年共耗资44.25亿美元，成为1941年战争拨款以前联邦政府的最大开支。1938年，美国经济出现衰退现象，罗斯福向国会建议增加30亿美元的财政支出兴办公共工程。实施这个计划后经济形势迅速好转。（1）这说明自本世纪30年代开始，西方国家政府通过财政政策来干预经济生活的力度显著增强，并取得明显成效。二战后西方国家的政府职能和财政职能进一步扩大，据世界银行的专题研究，这主要是来自三个方面的原因：一是必须给那些遭受临时收入损失或其他损失的人提供福利收益；二是实行适当的公私混合经济，这种经济往往意味着要将许多战略性产业国有化；三是必须协调宏观经济政策，其原因是市场自身并不会带来与个人目标一致的稳定的宏观经济结果。于是国家承担了新的职能并将原有的职能加以扩展。（2）以上分析表明，西方工业国在过去长时期的经济发展中，特别是近一个世纪以来，政府调控范围和财政职能大大拓宽，由此导致财政收支规模呈现出不断增长的趋势。据世界银行1997年专题研究报告提供的资料，在过去的一个世纪中，各国政府财政规模大幅度扩大，工业国尤其明显，如OECD国家政府总支出占GDP的百分比，1870年约为8%，1913年为10%，1937年为20%左右，1960年为18%，1980年为43%，到1995年已上升为48%.（3）另外，从西方工业国的财政支出结构看，并不是纯粹的消费财政，经济建设投资占有相当的比重。以1986年为例，西方发达国家经济建设支出占财政支出的比重平均10%，其中美国为17%，英国为15%，法国为12%，加拿大为25%.（4）这标志着在现代经济条件下，西方政府及其财政干预经济的力度显著增强。总之，现代西方财政理论和财政调控日趋完善，它已否定了传统的"健全财政"、"消费财政"的理财方针，在强化政府作用的同时，强调财政在资源配置、收入分配和经济稳定这三个方面的基本职能。现在西方发达市场经济国家的实践，正是遵循建立在上述财政职能基础上的现代政府理财方针运作，以期达到实现政府调控经济的目标。

　　发展中国家在20世纪后半叶，其政府职能和财政职能亦迅速扩大。世界银行1997年发展报告分析了这方面的原因，指出它最初是来自于殖民主义崩溃之后的国家和民族建设，另外比这些因素更重要的，是在过去50年间关于政府作用的观念发生了变化。从殖民主义统治时期独立出来的亚洲、中东和北非的大多数发展中国家，对于国家主导型经济发展怀有强烈的信心，政府可以将资源和人民动员起来以实现快速的增长，并消除社会不公。因此，许多拉丁美洲、中东和非洲国家采用了国家主导的、进口替代型工业化的战后发展模式。（5）正是在这种背景下，战后许多发展中国家的财政能力及其政府调控能力都有显著增强。资料表明，所有发展中国家中央政府总支出占GDP的百分点，1960-1964年约为17%，1970-1974年为20%，1980-1984年为28%，1990-1994年为27%.其中东亚和太平洋地区发展中国家的这一比重同期大约分别为16%、18%、26%、27%；南亚地区发展中国家（包括有关地区）分别为17%、15%、25%、30%.（6）特别需注意的是发展中国家伴随着财政总规模的扩大，财政分配结构发生了较大变化，一个明显特征是有相当部分的财政资金用于经济建设，而且经济建设支出比重大大高于西方发达国家。如1986年西方发达国家经济建设支出比重平均占18%，而发展中国家这一比重平均高达42%，其中印度36%，韩国35%，泰国42%，巴西31%.（7）这是发展中国家强化财政干预经济的一个显著标志，也是一些发展中国家实行政府主导型经济发展战略的必然结果。

　　通过以上分析，可以得到以下三点重要结论：（1）不论是工业化国家，还是发展中国家，从长期历史进程分析，政府职能和财政职能扩大了，而不是缩小了，这是市场经济平稳运行的一个必要条件；（2）政府宏观调控能力最终要体现在财政能力上，没有相当的财政规模，政府的宏观调控只能是画饼充饥。而上述分析表明，国外过去长时期财政收支规模表现出大幅度扩张的趋势，从而为政府调控提供了较为坚实的财力基础；（3）不论是发达国家，还是发展中国家，财政不是吃饭财政，具有一定的建设性特征，而且发展中国家由于采纳了政府主导型经济模式，其财政的建设性特征更为明显。总之，从当今世界范围观察，随着现代市场经济的建立和发展，财政政策日益成为政府宏观经济调控的一个重要手段。这对于正确界定我国市场经济条件下财政政策调控的基本职能作用是有启发的。

　　（二）中国改革进程中财政政策调控功能的理论分析

　　中国属于发展中国家，正处于体制转轨时期，政府面临着市场化、工业化的艰巨任务。政府的职能和任务就是财政的职能和任务，"政府应做的，就是财政要干的"，因此，未来中长期财政政策调控的目标就是依据国家宏观经济政策和远景发展纲要，正确处理财政分配关系，为政府实施有效的宏观调控提供财力保障。从理论上分析，我国转轨时期财政政策调控的基本功能可作如下界定：

　　第一，优化资源配置，实现宏观调控目标对一个发展中国家来说，宏观调控首要目标是保持尽可能快的经济增长，与此同时，实现经济结构的转换和升级。为此，如何把有限的资源进行最优的配置，就成为问题的关键。资源配置有两个基本手段：一是市场机制配置；二是政府财政配置。在社会主义市场经济条件下，政府财政是一个十分重要的资源配置机制，而不仅是跟在市场调节后面的"拾遗补缺"。对于社会共同需要的公共产品诸如国防、外交、文化、 教育、卫生以及公共工程建设项目等，完全或主要由政府财政来提供，这也是财政最基本的职责所在。但在我国，财政配置资源的任务决不仅仅限于此。对我国整体产业布局的形成、宏观产业结构的调节、国家主导产业及其支柱产业的选择等，仅靠市场机制是不行的，需要依靠政府的力量，特别是通过政府财政的税收、投资、补贴、贴息等财政手段加以扶持。也就是说，在市场经济条件下，国家财政客观上具有经济建设职能，需要参与经济领域的调控，这是未来我国政府财政配置资源的一个重要政策取向，也是提高宏观经济效益、加速我国现代化建设进程的一个必要条件。

　　第二，调节收入分配，处理好公平与效率的关系收入公平分配是一个重大的社会问题，也是一个世界性的难题。一般地讲，当经济发展水平达到一定程度之后，社会公平和经济效率就变成一种反向关系，即分配不公平会妨碍经济效率的提高。在当前我国的市场化改革中，分配不公主要有三种表现形式，一是收入差距过大；二是平均主义；三是缺乏有效的社会保障。这些问题不解决，经济运行就缺乏一个良好的社会环境，也大大降低了经济效率。特别应看到，在我国今后市场经济的发展中，随着收入差距的进一步扩大，以及养老人口增多和失业压力的加大，收入公平分配问题将会更加突出。如何建立一个既充满竞争、又充满关怀的社会是政府收入分配制度调节面临的一项紧迫任务。财政是国家的一种集中性分配，在收入公平分配方面扮演着重要角色。它通过对高收入者的税收调节、对低收入者的生活补助以及其它较为完善的社会保障制度，可以从宏观上调节国民收入分配格局，缓解社会分配不公的矛盾，从而促进社会分配的相对公平。

　　第三，调节社会供需矛盾，实现社会经济的稳定美国财政学家穆斯格雷夫认为，在市场经济中，充分就业和物价稳定不能自动出现，而需要财政政策的指导。没有财政政策的指导，经济往往易于大幅度波动，或为长期的持续的失业与通货膨胀所苦。（9）这表明，财政在实现社会经济的稳定方面，即促进充分就业、物价稳定、抑制经济波动等方面，具有重要作用。那么，财政政策调控如何发挥这一"稳定"功能呢？关键是调节社会供需矛盾，促进社会供需平衡。社会供需平衡是宏观经济运行的一个重大比例关系，如果社会总供求保持了平衡，物价水平总是基本稳定的，经济增长率也是适度的，而充分就业也是不难实现的。所以，运用财政手段促进社会经济的稳定，首要的是调节总需求与总供给的平衡。通过财政来调节总供给和总需求的平衡，就是通过有目的有计划的集中性的财政收支分配，来矫正无数微观经济主体的分散的收支活动所形成的不利结果，或者说是一种着眼于宏观经济的收支活动来调节无数着眼于微观经济的收支活动。为此，就要求摆脱单纯财政观点，不是就财政平衡来搞平衡，而应着眼于全社会的总量平衡。当总需求超过总供给时，财政可以减少支出和增加税收或二者同时并举，通过减少政府需求和减少非政府部门需求来压缩总需求。一旦出现总需求小于总供给的情况，财政可以增加支出和减少税收或二者同时并举，由此扩大总需求。在这个过程中，财政收支不平衡是可能的而且是允许的。"（1）针对不断变化的经济形势而灵活地变动支出和税收，被西方学者称为"相机抉择"的财政政策。应该说这是现代经济条件下政府理财和实施财政宏观调控的一个重要政策思想，对我们是有启发的。以上分析表明，社会总供给与社会需求的平衡是促进社会经济稳定的一个前提条件，而财政政策是维持社会供需总量平衡的重要手段。

　　（三）市场经济下财政宏观调控职能的进一步探讨

　　当前我国财政经济学界对财政职能或财政调控的功能，认识不尽一致，主要分歧在于如何认识市场经济下财政的经济职能。有一种较流行的观点，认为随着市场经济新体制的建立，我国财政的建设性职能将会消失，主张财政只管公共开支，退出经济建设领域。

　　对于上述看法和主张，我持不同意见，主要原因是：

　　首先，如前所述，当前西方市场经济国家的财政活动范围和资本主义早期时的情况已大不相同，随着生产力的发展和政府干预经济程度的加强，政府财力比重和经济投资比重出现了日益扩大化的态势，财政突破了传统的只管公共开支的范围。特别是发展中国家在政府主导型经济发展模式的 影响 下，财政参与经济建设投资的力度更大，财政投资的比重还高于发达国家。我认为，这反映了市场经济发展 规律 的客观要求，也反映了财政发展的大趋势，而我国财政改革发展的思路及其财政政策取向的确立不能与上述国际化的财政发展规律相悖。

　　其次，我国的市场经济具有一定的特殊性，即它是建立在公有制基础之上，国有经济在宏观经济总量中占据主导地位。因此，政府调控经济的职责比西方市场经济国家要大得多，由此决定我国在向社会主义市场经济体制转轨过程中，国家宏观调控的作用不仅不能削弱，而且还需要强化。这就需要国家充分利用财政支出政策手段，加大财政的经济投资力度，强化财政的建设性职能（并非退回老路），从而为更好地履行政府的 政治 经济职能提供财力保障。

　　再次，从当前和今后长时期看，我国在体制转变的同时，还承担着通过经济结构的调整和升级推进现代化、工业化进程的战略性任务。这仅靠市场机制是不行的，在很大程度上有赖于政府实施有效的宏观调控措施。财政是国家集中性的分配，是政府宏观调节资源流量和流向、调整分配关系、保持经济稳定与增长的重要手段。因此，财政在政府宏观调控体系中，占有十分重要的地位。但当前财政收支比重以及财政投资比重已出现了日益下滑的状况，令人堪忧。中国的最大优势是应该集中财力办大事，如果失去了这一优势，如果国家无钱搞建设，长此以往，必然会危及整个国民经济的健康成长。再一点，主张"财政只管公共开支、退出经济建设领域"，其实质就是主张中国财政只搞"吃饭财政"，而"吃饭财政"是与一个无所作为的政府相适应的财政。正如世界银行行长沃尔芬森针对所谓"最低纲领派政府"观点所说的，"这种政府做不出坏事情，但也做不出什么有益的事情来。"中国政府绝不是一个无所作为的政府，而是一个对历史负责的政府，是一个带领中国人民迈向21世纪、向第三步发展战略目标迈进的政府。所以，"吃饭财政"无论如何都是与社会主义市场经济不相适应的，与中国政府的历史责任不相适应的。（11）

　　由上述分析可见，在我国社会主义市场经济条件下，财政担负着重要的宏观经济调控的职责，无论在理论上还是在实践上都必须着力强化财政的经济建设职能。应该指出，强调要强化财政的经济建设职能主要是针对当前财政分配和财政调控日益弱化的现状而言的，我的观点决不是要退回到过去财政投资大包大揽的老路，这既不可能，也无必要。在市场经济条件下，财政的经济投资政策主要是着眼于宏观性、战略性、长远性的投资方面，包括国民经济发展中的一些重要基础性产业、先导性产业、瓶颈性产业投资等。这是实现整个国民经济迅速、稳定、协调发展的重要条件。

　　二、对中国财政改革的基本看法

　　20世纪90年代中期以来，我国财政领域进行了一系列重大改革，这主要包括1994年出台的税制改革和分税制改革，以及近年来进行的预算管理改革等，总的看，我国上述财政改革成绩很大，同时又面临一些问题。因此，这一部分主要从两个方面加以分析。

　　（一）财政改革的进展和成效

　　1.初步建立了新税制1992年下半年，党的十四大明确中国经济体制改革的目标是要建立市场经济新体制。就税制改革而言，按照市场经济要求，向市场化目标前进了一大步，主要是在统一税制，公平税负方面有很大的进展。其中一个表现是从1994年开始的税制结构的重大调整：取消产品税，避免了重复征税，同时在生产领域和流通领域开征了增值税，而增值税的最大好处就是基本上避免了重复征税。此外对部分产品还开征了消费税，包括烟、酒、化妆品、鞭炮等在内的11种产品，这一方面借鉴了国际惯例，另一方面考虑了税负的历史延续性。

　　从1994年开始对各类内资 企业 统一税制，国有企业、集体企业、乡镇企业对所得税进行了统一。1994年之前不同的所有制设置不同的税制，这是传统的计划经济的做法，改革后基本税率为33%，还有两档照顾税率27%和18%，年所得收入在3万元以下征18%，3万元到10万元之间的征27%，超过10万元的按基本税率33%来征。这是市场经济的做法，大家都站在一个起跑线上，按照一个税制来处理国家和企业的关系，这是新的具有变革性的做法。此外，内资企业和外资企业按照国民待遇原则，从1994年开始在流转税方面进行了统一。另一方面，从1994年开始大大地简化了税种。改革前中国的工商税种是32个，改革后通过减少归并下降到18个，符合国际上税制简化的发展趋势。总的看，通过上述改革，中国的税制有了很大的进展，主要标志就是统一税制，简化税种，这是市场经济的新做法。

　　2.初步建立了新的财政体制从1994年开始中国财政体制进行重大改革，实行了新的财政体制--分税制，所谓"新"是指在处理中央与地方关系方面更为规范和 科学 。

　　在分税制之前，中国的财政体制是财政包干体制，从1987年开始到1993年大致六年时间。它的背景是由于财政收入上不来，通过财政包干体制下确定财政收入包干基数，扭转财政收入不断下降的趋势。但财政包干体制也有很大的弊端，并随着体制的实施弊端不断扩大，它的最大弊端在于：（1）对中央财政造成收入累退。所谓收入累退就是每年在增加的财政收入中中央财政得到的越来越少，大致为10%-20%，80%-90%的财政收入增量留在了地方。中央和地方从根本上说，利益是一致的，但从一定时期看，二者利益也是有矛盾的。市场经济新体制并不是完全的放权，放权是一方面，另一方面中央的宏观调控也很重要，而这种财政包干体制的安排是把钱都给了地方，致使中央宏观调控能力越来越弱，中央没钱就没有权威。这种财政体制的安排跟发达市场经济体制，特别是跟适当的加强中央宏观调空能力的要求显然是矛盾的。（2）地方与中央不断地讨价还价。由此造成的后果是哪个地方讨价水平高，得到的财政补助就多。这种做法不规范，不属于市场经济的做法，所以改革势在必行。

　　1992年、1993年我们曾对市场化国家财政体制做了大量的研究。国外很多国家财政体制是通过分税制财政体制来处理政府之间的关系。当然由于各国政体、国体、所有制结构及税制结构不同，所以分税制具体的做法也不一样。但国外的做法也有其共同性，表现在以下四个方面：（1）分权，即中央、省以及省以下各级政府事权范围划分得很清楚，在国家宪法中或国家财政的基本法规中进行了明确划分。（2）分税，即具体划分哪些税种是中央的，哪些税种是地方的，哪些税种是共享的，当然每个国家具体的分税做法不同。（3）分机构，或称建立两套税务机构--国家税务局与地方税务局，各自征管各自的税。（4）建立中央对地方的财政转移支付制度，主要分为一般性转移支付和特殊性转移支付。一般性转移支付是按照地方人均财力来进行安排，不附带任何条件。在不发达地区，人均财力比较少，故得到的一般性转移支付就多；在发达地区，得到的这种一般性转移支付相对就比较少。特殊性转移支付，也叫做有条件转移支付，或称专项拨款。它是贯彻中央政策意图的重要手段，有教育专项、扶贫专项、危房改造专项、交通专项等，它分类很细，且有条件：一是专款专用，指定用途；二是中央要求地方配套资金。

　　中国从1994年开始施行了财政体制的重大改革，选择了分税制财政体制，借鉴了国外的思路，但没有完全学国外的，更重要的是考虑了中国自己的情况。中国从1994年实行的分税制改革是一次渐进式的改革，不是一步到位的。当时主要解决了三个问题：（1）在税制改革的同时，在中央和地方之间相对合理的划分了税种。例如关税、消费税及银行、保险、烟草几大行业全部税收都属于中央的固定税。最大的税种--增值税作为中央和地方的共享税，增值税对企业和财政影响都非常大，仅此一项税收就占我国税收总量的40%，中央拿75%，地方拿25%.另一个共享税是证券交易税，中央和地方各一半。第三个共享税是资源税。其他的税种，大多属于零星税种，作为地方的固定税，大约十多个税种。（2）1994年下半年成立了国家税务局和地方税务局，两套税务机构独立运行，这在我国历史上也是第一次。国家税务局主要是负责中央固定税和共享税的征收管理，地方税务局主要是负责地方税的征收管理。尽管两套税务机构征税成本要提高，但为了保证分税制体制的顺利实施，这一办法还是有必要实施的。（3）建立了中央对地方的税收返还，这体现了中国的特色。税收返还包括存量返还和增量返还两种返还，存量返还主要是对1994年开始中央净上划的收入以1993年为基数返给对方；增量返还是为了调动地方的积极性，对两税（增值税和消费税）每年增长的部分按照1：0.3的比例返给对方。分税制财政体制不是很彻底的，但改革的方向是对的，改革的效果主要表现在处理中央和地方的关系方面更为规范。

　　3.初步建立了国家财政收入较快增长的机制我国在1994年改革之前，大致每年增加的财政收入为200亿元到300亿元，从1994年开始我国的财政收入增长得越来越快，开始每年增长1000亿元，后来几年每年增长1500亿元，近几年每年增长2000多亿元。我国1980年的全国财政收入为1000亿元，1992年是3400亿元，12年内增长了2400亿元，在2001年中国的财政收入是16400亿元，从1992年到2001年9年增长了13000亿元。如果没有这样的财政收入水平，我国政府宏观调控会面临不可想象的问题和困难。可以说，财政收入增长有效地提高了政府宏观调控能力。那么，财政收入增长靠什么？我认为，一靠经济发展，二靠财政改革。财政改革在财政发展、财政收入增长中发挥了很大的作用。

　　4.财政改革和积极的财政政策促进了经济稳定增长没有财政改革和积极的财政政策，经济发展就会面临更多的问题。"九五"初期中央实行的是紧缩财政政策，1998年东南亚 金融 危机出现后，对中国的出口带来严重冲击，国内需求不足，在这种背景下，中国的财政政策做了重大调整。

　　从1998年开始，我国实行积极的财政政策。主要包括三个内容：一个是增加赤字，增发长期国债。从1998年到2002年共发长期国债6600亿元，它只是我们国家这几年总体国债规模的一部分，我们国家总体的公债比这要大得多。长期建设国债主要用于国家急需发展的建设项目。二是提高工资，加强社会保障。近年来我国多次调整提高了行政事业单位职工工资水平，同时加强对社会失业救助、养老保障和最低生活保障，力度很大。三是调整税收政策。包括对高新技术产业、房地产等一些相关的产业实行一些税收优惠政策；取消了固定资产投资方向调节税；另外一个很大的税收政策就是出口退税，多次大幅度提高出口退税率。国家财政拿了很多钱，近几年每年大约8001000亿元。出口退税不属于列支，而属于冲减税收。通过这个办法支持我们国家国际贸易的发展。财政改革特别是1998年开始积极的财政政策在近几年的宏观财政政策中发挥了很大的作用。经济增长和经济发展靠什么？一靠投资，二靠消费，三靠出口的带动。积极财政政策在这三方面都发挥了作用。长期建设国债是为了拉动投资；增加工资，加强社会主义保障在一定程度上带动了消费；调整税收政策，特别是出口退税政策，对于拉动中国近几年出口的发展，可以说是功不可没。近年来进口的压力很大，出口能否稳定增长，是关系到中国国际收支平衡及影响经济增长的重大问题。而这几年为什么出口发展很好，原因很多，跟中国税收政策的调整有很大的关系。

　　（二）财政改革面临的问题和矛盾

　　1.政府间事权划分尚不合理第一个表现是中央管什么，地方政府管什么，重叠交叉比较多，看不出各级政府调控的侧重点在哪里。另外一个重要的表现就是地方承担了中央的事权。许多事情该中央办的、中央没办或没有充分承担，长期延续下来由地方承担。这种情况会带来两大后果：一个后果是加重了地方的负担，第二个后果是这件事情本身也办不好。这不仅是理论问题，而且也是个实践问题。

　　例如，基础教育的发展，从根本上说，在于事权划分没有处理好。基础教育发展滞后，特别是 农村 基础教育落后，很多儿童失学、辍学；发展的基础条件很差。原因在哪里？我看就在于事权划分。我国长期以来对基础教育，特别是农村基础教育有一个方针：地方负责、分级管理。由此导致一方面，我们国家的教育投入格局是中央和省的教育投入基本上用于高等教育，致使一些高校钱多得无处花；另一方面，中国的基础教育特别是农村的基础教育的投入主要是靠县以下包括县、乡镇、农民来投入。经调查，县、乡级财政总体上的资金格局中，60%-70%要用于教育。由此带来的后果就是使县、乡的财政很困难，另一个后果这个事办不好。所以现在农村的教育发展面临很多的矛盾。现在我国总体上的财力分配格局是中央超过50%，省里超过10%，两级加起超过60%，县以下（包括县和乡）不到20%，农村教育这么大的事给县里，与县乡所具有的财政能力很不对称。所以基层财政为什么困难，农村基础教育为什么滞后，在相当大程度上与我国的财政体制、事权划分、教育投入的格局有很大关系。

　　2.地方税体系不完善地方税体系不完善，主要表现在两个方面：一个方面是地方税税种改革滞后，我国大部分税种是地方固定税，但是从1994年开始的税制改革主要是流转税的改革，和一些重要的所得税的改革，留给地方的地方税大部分税种没有进行改革。这种状况既影响了地方的财政收入增长，也影响整体税制作用的发挥。

　　另一个表现就是地方税税权划分有很大的问题。地方税的税权包括三个权力：第一是税收立法权，第二是政策调整权，第三个叫征收管理权。地方税的征收管理权没有问题，地方税基本上把征管权力留给地方税务局，问题在于立法权和政策管理权基本上或高度地集中在中央。高度集权的这种方式，需要进行改革。地方税税权改革的方向，中国不能走美国的道路，美国是联邦制，把地方的权力完全下放给地方，这在中国走不通。中国可以借鉴日本和法国的经验，改变当前高度集权的方式，走适度分权的道路，也就是要把一些小的税种、税目、税率下放到地方，由地方来决定。

　　3.税收征管领域问题不少税收征管领域中很大的问题就是增值税的征管。在国际上包括两种 方法 ，一种叫扣额法，一种叫扣税法。中国采取扣税法，凭发票扣税，所以发票对增值税的征收管理，对国家的财政发展影响非常大。前几年，最大的问题是假发票；现在最大的问题是真票假开，所以导致现在一些公司和企业出现零税赋，甚至出现负税赋。另外一个问题是骗取出口退税。再者是个人所得税征管存在较大漏洞。近几年，个人所得税增长很快，2002年已超过1000亿元，但征管的潜力仍然很大，核心问题是采取什么手段来监控一个人的收入。

　　4.内外资企业的所得税仍是两套税制我国这次税制改革统一了内外资企业的流转税，但是在所得税统一的改革上滞后了一步。 目前 内外资企业仍采用两套不同的所得税制，对外资企业的税收比较优惠。从执行的结果来看总体上对外企比较有利，调查表明，外企交纳的所得税实际税赋大致上是10%左右，国内企业的实际税赋大致上为22%.此外，在房产税、土地使用税等其它一些税种上，内外资企业也采用不同的税制。中国下一步吸引外资不是靠税收优惠，而要尽快下决心取消对外资的税收优惠，建立一个统一的税制。

　　5.中央对地方的转移支付制度存在很大的问题中央财政对地方的转移支付一年大约为6000多亿元，我国2001年的财政总收入是16400亿元，债务收入是4483亿元，合计是20883亿元，还本付息是1923亿元，故2001年整个国家财力大致上是18960亿，转移支付的数额很大，占整个财力的1/3，这个钱如何分配是个大问题。问题主要表现在三个方面：第一，大部分转移支付的方法是按照基数法进行分配，其问题在于发达地区基数高，得到的返还也高；贫困地区基数低，得到的少。这种分配资金的办法和中央的政策调控目标是矛盾的，不仅缩小不了区域差距，而且在一定程度上使差距越来越大。第二个问题是存在大量的专项拨款，种类太多，分散了财力，干不了大事，透明度不高，执行不规范。第三，我们有一个好办法，从1995年开始实行了过渡期转移支付，是按因素法进行分配，办法很好，非常遗憾，就是钱少，通过这种办法分配的钱近几年每年大致是100多亿元。

　　三、当前中国财政运行面临的主要问题

　　改革开放20多年来，我国经济发展成就巨大，与此同时，国家财政也取得了长足发展，财政收入已由80年代初期的1000亿元上升到现在的18000多亿元，财政在促进我国改革开放和国民经济发展中作出了显著贡献。但不容忽视的是，当前在宏观经济运行中，财政困难十分突出，财政运行存在的一些问题需引起我们的高度重视。

　　（一）财政收入占国民生产总值的比重仍然较低，不适应政府宏观调控的要求

　　财政收入占GDP的比重是一个重大的宏观比例关系，是关系到政府宏观调控能力、社会经济协调发展的重要问题。改革以来，财政收入占GDP的比重呈长期下降趋势，近几年虽然有所上升，但是，我认为这个比重还远远不够，这是财政改革发展中的最大问题。1980年财政收入占国内生产总值的比重是23%，1985年是20%，1990年降至16%，1995年降至最低点10.7%，到2001年大致上升到16%.这个比重仍是很低的、不够的，难以适应政府宏观调控的要求。

　　我们也研究了国外财政收入占GDP比重的情况。如果把中国的财政收入占GDP的比重放在国际上来看，与发达国家、发展中国家，包括一些地区进行比较，我国的这一比重是最低的，没有哪个国家、地区的财政收入比重比我们的还低。另外，我还注意到，在国外，市场化国家的财政收入比重不仅仅比较高，而且越来越高。从长期发展趋势来看，国外的财政收支比重处于一种不断提高的过程。这种情况需要引起我们的注意。

　　我对美国的情况做了研究，其他国家的情况也十分类似。在上个世纪100年的发展过程中，美国的财政收入比重经过了三个阶段。

　　第一个阶段是头30年，也就是1900年--1930年，美国财政收入在这个阶段的比重大致上是10%-15%，与我们现在的情况有点类似。我认为，这个时候美国财政收入比重比较低的原因，在很大程度上是因为美国这个阶段的经济运行主要是靠市场调节，政府管得很少，由此决定政府财政收支规模不大。