财政税收论文：中国失业问题与财政政策研究（二）

 二、当前我国政府及财政支持就业政策运用的实证 分析

　　（一）当前我国的失业状况

　　20世纪90年代以来，随着 经济 持续快速增长和积极就业政策的实施，我国就业规模不断扩大，就业结构也日趋合理，市场就业机制初步建立。但当前的就业形势不容乐观，失业 问题 仍较严重。

　　1.城镇登记失业率趋于上升，实际失业率更高。

　　随着 社会 经济转型， 中国 正面临着日益严峻的就业形势。劳动年龄人口数量的快速增长， 农村 劳动力向城市转移速度的加快以及城镇下岗职工再就业难度的加大，使得城镇失业现象日益严重。1996年底，全国城镇登记失业人数为552.8万人，登记失业率达3%.到2003年底，城镇登记失业人数达到800万人，登记失业率达4.3%

　　国外的失业率也处于较高水平，如在2000年，德国失业率为8.4%，法国失业率为10.0%，意大利失业率则高达11.3%.但必须指出，中国城镇登记失业率和上述国家的失业率不具有可比性。世界各国公布的失业率都是通过劳动力抽样调查得到的调查失业率，其关于失业的意义严格遵循国际上通行的失业标准。而中国的城镇登记失业率主要是通过劳动部门所进行的失业登记得到的，其对失业的定义也没有遵循国际上通行的失业标准。因此，登记失业率只是从一个侧面反映了失业情况，而很难全面反映真实的失业状况。据国内有关 研究 机构和世界银行专家估计，中国城市实际失业率大约在8-10%之间。

　　2.结构性就业矛盾突出，就业困难群体持续扩大，失业压力逐步增大。

　　在经济结构调整和深化 企业 改革中，出现下岗失业增加和用人需求萎缩并行的趋势，劳动力市场竞争越来越严酷，结构性就业矛盾突出。高素质、低成本、低年龄劳动力在就业竞争中占据优势，而低素质、高年龄的劳动者在劳动力市场竞争中越来越没有竞争能力，呈现出就业困难群体数量急剧增加的趋势。一是35岁以上的人员。根据劳动和社会保障部2001年对10城市抽样调查，35岁以上下岗职工超过72%，而对这个年龄段的单位用人需求仅占总用人需求的三成。二是长期下岗、失业者。据武汉、沈阳的调查，下岗职工下岗的延续时间平均接近5年，其中，1/3职工下岗6年以上；下岗转为失业的平均失业周期18个月。由于再就业率低的 影响 ，下岗职工和失业人员长期处于无工作状态的将急剧增加。国外转轨国家的情况表明，长期失业是他们在转轨中要面对的严峻问题。1990-1995期间的东欧、中欧和前苏联国家，失业者中长期失业所占比重从23%到66%不等，其中多数超过40%.在我国，随着下岗与失业并轨，这个问题将非常严重。三是无技能和低技能劳动者。根据劳动社会保障部对10城市的抽样调查，下岗职工中初中文化和初级技工以下的分别占40%.由于下岗失业人员本身的就业技能偏低，加上产业结构升级和 科技 进步加快的影响，无技能和低技能劳动者将成为一个就业困难的大群体。四是女性下岗职工群体。据武汉、沈阳的调查，女性下岗职工再就业率比男性下岗职工低近20个百分点。总的看，严酷的劳动力市场竞争，使下岗失业人员再就业表现出越来越难的局面，下岗职工的再就业率从1998年的50%下降到2000年的35%，2001年第三季度只有18.8%.

　　3.农村就业问题突出，转移农村劳动力的任务十分艰巨，进一步加重失业形势。

　　"三农"问题的根本是就业问题，是农村劳动力的就业出路问题。但由于农村劳动力数额庞大，农村就业矛盾相当突出。我国是一个农业人口大国，在计划经济体制下，农村作为劳动力蓄水池，积淀了大量的富余劳动力。改革开放以来，随着农村劳动力转移的制度和政策界限逐步取消，人口城市化步伐显著加快。1990-2003年，我国乡村从业人员所占比重由73.7%下降到65.6%（见表2），平均每年下降0.6个百分点。但农村人口所占比重仍然很高，农村富余劳动力规模仍在1.5亿左右。当前，我国农村劳动年龄人口每年增长1000万左右，农村劳动力转移任务十分艰巨。

　　就我国 目前 情况看，失业压力趋于增大，主要有以下几个原因：

　　1.体制性因素。在由计划经济转向市场经济中，面临市场的竞争，就必须把多余的低效职工释放出来，以提高劳动生产率，增加企业的效益，于是就有大量的职工下岗、失业。同时，我国正在建立市场经济体制，市场竞争促进技术进步和劳动生产率提高。在竞争中一些企业因经营不佳而减产、停产甚至破产，也必定公引起失业。加上我国当前还处在由计划经济向市场经济转换的阶段，市场经济体制还未全面建立，劳动力市场机制不完善，就业信息不充分，劳动力流动遇到种种壁垒，这些都加重了劳动力供给与需求的脱节，导致下岗失业的增加。据统计，1998年至2003年全国仅国有企业下岗职工2818万人，而且近几年下岗职工再就业率呈下降趋势，1999年至2001年，分别为42%、36%和30%.

　　2.结构性因素。改革开放20多年来，经济 发展 出现阶段性变化，进入了结构变换和升级的时期。一是由于农村剩余劳动力向城镇转移，对城镇人员就业必然会产生挤出效应。二是随着资本有机构成的提高、高新技术产业的发展，特别是我国加入WTO后，以往依靠大量资源和人力投入发展经济的办法被结构调整冲击。三是产业结构升级与劳动力素质提高不同步之间的矛盾：第一产业的劳动力向第二产业转移，第二产业由于技术水平和资本密集程度提高，不能吸纳足够多的低素质、低技能劳动力就业，特别是表现在年龄偏大的普通劳动力身上。与此同时，由于地区经济发展不平衡和产业结构原因，经济欠发达的中西部地区及老 工业 基地、资源枯竭的矿区就业矛盾将特别突出。

　　3.人口因素。目前，我国还处于劳动年龄人口不断增长的阶段，每年城镇新增劳动力供给超过千万。再考虑已有的劳动力供给，每年的就业缺口超过1000万。在人口的庞大压力下，由此导致的就业压力是非常明显的。

　　（二）对我国政府及财政支持就业政策的基本评价

　　为了应对日益严重的失业状况，从1998年开始，我国政府及财政部门采取了一系列支持就业的政策措施，其主要 内容 包括下述要点：

　　1.宏观经济政策：推动经济增长，扩大就业总量。

　　从根本上讲，解决失业问题的根本出路在于发展经济，保持国民经济持续、快速、健康发展，提供更多的就业机会，满足劳动者就业需要。针对20世纪90年代中期经济增长趋缓及其由此造成的劳动力市场需求不足，我国政府从1998年开始调整了以紧缩为主的宏观经济政策，实施积极的财政政策和稳健的货币政策。一方面，通过增发国债扩大政府投资规模，1998-2003年，我国共计发行长期建设国债8000亿元；另一方面，取消贷款额度限制，扩大货币供应量，刺激民间投资和居民消费。这种"双松"的宏观经济政策，对于扩大内需、促进经济较快增长和创造新的就业岗位，起到了积极的作用。统计资料表明，1998-2003年期间，我国GDP增长速度保持在7.8%-9.3%之间，全社会就业人口由70637万人增加到74432万人，净增3795万人（见表3）。这与我国这一期间实施的以扩大内需为主的宏观经济政策取向密切相关，其中，在1998年以来的GDP增长中，积极财政政策的贡献率每年大约在1.5-2个百分点，这也说明，我国宏观上采取的积极财政政策不仅有效地拉动了经济增长，也有效地拉动了就业能力。

　　2.收入支持政策：建立"三条保障线"，构筑城市下岗失业基本生活的"保障网"。

　　1998年针对经济结构调整和企业改革中，不少国有企业生产经营出现困难，部分国有企业职工下岗后基本生活出现暂时困难的问题，国务院提出建立和完善"三条保障线"，旨在为下岗失业人员提供必要的社会救助，为经济发展奠定稳定的社会环境。

　　第一条保障线是国有企业下岗职工基本生活保障制度。这是从1998年开始为安置国有企业改革进程中产生的大量下岗职工而建立的一种临时性的保障制度。具体是在企业建立再就业服务中心或类似机构，为下岗职工发放基本生活费，缴纳养老、医疗、失业等社会保险费用，以保障他们的基本生活。其资金来源原则上采取"三三制"的办法，即财政预算安排1/3，企业负担1/3，社会筹集（包括从失业保险基金中调剂）1/3.从实际执行看，由于下岗职工主要集中在亏损企业和经济欠发达地区，企业出资困难，因此实际资金来源中，财政占60%，社会占30%，企业仅占10%.此外，为了协助地方做好国有企业下岗职工基本生活保障工作，从1998年起，中央财政每年拨付地方一定的专项资金，1998-2003年，中央财政用于中央本级和补助地方的下岗职工基本生活保障资金达693.7亿元

　　第二条保障线是失业保险制度。失业保险自1986年建立以来，随着改革开放的推进和经济体制的转轨，其作为我国社会保障制度的重要组成部分取得了突破性进展，实现了从制度象征到有效制度的转变。1999年国务院颁布《失业保险条例》后，失业保险的覆盖范围有了实质性的扩大，不仅限于国有企业及职工，还延伸到城镇各类企业、事业单位，使城镇各类企事业单位的全体劳动者享有平等的参加失业保险的权利；调整了失业保险的缴费比例，确立了单位与个人的保险费分担机制，单位由原来按工资总额的1%提高到按2%缴纳，加上职工按工资的1%缴纳共计3%；提高失业保险基金的统筹层次，由原来的大部分地区实行的县级统筹提高以地市级层次统筹；将失业保险的给付标准与最低工资和城镇居民最低生活保障线挂钩，确保不低于城镇最低生活保障标准；完善了失业保险基金的监督机制，规定由劳动、财政、银行三家相互制约，防止基金流失，保证基金的安全。我国的失业保险基金增长很快。

　　第三条保障线是城市居民最低生活保障制度。这是国家对人均收入低于当地最低生活保障标准的城市居民给予必要帮助的制度，是城镇基本保障"安全网"的最后一道防线。发放对象主要是无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、抚养人的城市居民。对尚有一定收入的城市居民，按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受。根据国家规定，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。现在纳入城市低保的人口逐年扩大，据有关统计，1997年为88万人，1998年为184万人，1999年为281万人，2000年为402万人，2001年为1170万人，2002年为1930万人，到2003年上升为2235万人。1998-2003年全国各级财政用于城市居民最低生活保障的资金达345亿元，其中中央财政补助173.2亿元。

　　上述三条保障线是一个有机整体。按照上述制度框架，城镇职工下岗后，首先进入再就业服务中心，领取基本生活费；满三年仍未就业者进入失业保险，领取失业保险金；享受失业保险（不超过二年）仍未就业者（包括其它低收入者）进入最低生活保障。作为三条保障线，三项制度相互衔接，构成了中国目前对下岗失业人员进行社会救助的政策主体。