财政税收论文：关于中国财政政策演变的规律性认识

 关键词：财政政策；演变；区别对待；国民待遇

　　回顾建国以来的 历史 ，在最初的近30年里实行的是高度集中的计划 经济 体制，随后的20多年里 中国 经济则处在由计划经济体制向市场经济体制的转轨过程中。与之相适应，中国财政政策在不同的历史阶段，也表现出各不相同的特征。追寻建国以来、尤其是改革开放以来中国财政政策的演变轨迹，我们至少可以获得以下几点 规律 性的认识。

　　一、由"区别对待"到"国民待遇"

　　"区别对待"的政策可以追溯到建国初期，当时国家为促进资本主义工商业的 社会 主义改造，对不同所有制经济和行业实行"区别对待"的政策，主要表现有二：（1）私营经济承担的税负要大大高于国营经济和集体经济，而且在征收手续和征收 方法 方面，对公私 企业 采取了繁简不同的策略，给予国营经济最大限度的方便，以此来抑制资本主义工商业的 发展。（2）对不同的行业、不同的产品也采取了高低不同的税率--- 工业 低于商业，重工业低于轻工业，日用必需品低于奢侈品。由于私营企业从事的基本都是商业和轻工业，所以对不同行业和产品采取高低不同的税率，也同样具有限制资本主义工商业发展的作用。社会主义改造完成以后，资本主义工商业不复存在，在中国基本上形成了一个单一的公有制经济社会，针对公私经济的"区别对待"的政策已经没有存在的意义，但"区别对待"的政策仍适用于不同的行业。在实施"赶超"战略的背景之下，国家通过低工资制、工农产品的价格剪刀差、财政的统收统支等办法，全力支持工业、特别是重工业的发展。农业部门创造的财富被转移到工业部门去实现，实质上是牺牲了农业和农民的利益。"高积累、低消费"政策的本身就是对商业和轻工业发展最大的限制。正是这种"区别对待"的做法，造成了国民经济各种比例关系严重失调。

　　1979年以后，中国开始了以市场化为取向的改革。作为计划经济的产物，"区别对待"的政策在新的历史时期并没有被抛弃，相反，它被赋予了新的 内容 ，成为中国的财政政策向"正轨"回归的必由之路。

　　比如，改革伊始，政府就着手提高农副产品收购价格，促进农业的发展；大幅度增加对农业和轻工业的投入，试图通过这种措施缓和农轻重比例关系严重失调的局面。又如，为扩大对外开放、吸引外资，对涉外企业实行较国内企业更加优惠的税收政策。与此同时，国家先后决定成立五个经济特区、开放十四个沿海城市，以及建立三个沿海经济开放区，这些地区享受较其他地区更为优惠的税收政策。至此，中国的财政政策又增加了按不同区域区别对待的内容。再如，为对内搞活、促进非国有制经济的发展，政府逐步放松市场管制，对乡镇企业和私营经济给予各种优惠政策。有关部门的统计表明，改革开放以来，非国有经济承担的税负要远远轻于国有经济。当然，对包括外资在内的新兴经济而言，虽然它们在某些方面享受到了优惠政策，但在相当多的领域仍然处于不利的地位。

　　应该说，改革之初所实行的"区别对待"政策是对计划经济时期"区别对待"政策的一种纠正，目的是要消除传统体制所造成的不良后果。这些政策措施对于解放生产力、培育市场机制发挥了重要的作用。但随着市场化进程的推进，原有的许多"区别对待"的政策在相当程度上已经不适应形势发展的需要了，尤其是1992年中国政府明确提出建立社会主义市场经济以后，按照市场经济的规则制定财政政策是大势所趋。在建立和完善市场经济的背景下，各种微观经济主体，无论是国有企业还是私营企业，也无论是国内企业还是国外企业都应该受到平等的待遇。1994年税制改革的内容，在一定程度上体现了市场经济社会强调公平的主旨。比如，统一国内企业所得税，对国内不同所有制类型的企业实行相同的所得税制度。这是一个巨大的进步，第一次在税法中明确了各种所有制经济的平等地位。又如，将国内企业所得税税率确定为33%，实际上与外商投资企业和外国企业所得税33%的税率已经持平，促进了在税收领域国民待遇原则的实现。

　　进入20世纪90年代以后，与国有经济不断滑坡形成鲜明对照的是，非国有经济已经成为推动中国经济增长的决定性力量。按照1998年的统计数字，非国有经济创造的产值大约占国内生产总值的2/3，对国家财政收入的贡献也占到了全部财政收入的一半以上。非国有经济力量的增强，进一步要求政府实行"一视同仁"的政策。另一方面，中国在2001年正式加入世界贸易组织，作为世界贸易组织的一员，中国有义务对所有成员国实行国民待遇原则和市场准入原则。在以上双重因素的作用下，"区别对待"的政策进一步面临着挑战：

　　---1998年以后，中国经济增长速度明显趋缓， 私人投资严重不足，在这样背景下，要求政府对民间资本扩大市场准入范围的呼声日高。一旦民间资本获准进入原本由国有资本垄断的领域，那就意味着私营经济将得到与国有经济平等的市场竞争机会。

　　---随着中国对外开放程度的加深，要求政府给予中外企业以平等的待遇，歧视任何一方都会违背国民待遇原则。中国现行的税收制度存在着许多对涉外企业的优惠政策，事实上造成了对国内企业的税收歧视。如果不及时加以调整，势必 影响 中国企业的国际竞争能力。 目前 ，这方面的工作正在紧锣密鼓地进行。

　　---改革开放以来形成的区域性税收优惠政策，其出台的起因是为吸引外资、扩大对外开放。如果要对中外企业实行一视同仁的待遇，那么区域性税收优惠政策也就失去了存在的基础。

　　由此看来，财政政策中"区别对待"的成分会不断地削弱，相应地，"一视同仁"的成分会得到加强，这是经济体制演进的结果，也是 时代 进步的要求。

　　二、由"生产建设性财政"到"逐步从竞争性领域退出"

　　"生产建设性财政"是对计划经济时期财政支出政策的形象概括---国家财政资金主要用于满足生产建设的需要，而投入到非生产部门的资金却严重不足。之所以出现"高积累、低消费"的局面，与那个时期特殊的经济增长方式密切相关。在高度集中的计划经济体制下，国家几乎掌握了全部的社会资源，所以政府 自然 成了社会投资的唯一主体。国家财政资金按最终用途可以分为两个部分，一部分用于积累，一部分用于消费。在财政资金总量固定的情况下，积累率的高低直接关系到经济的增长速度。出于对高经济增长速度近乎狂热的追求，当时的决策者把积累率提高到不能再高的地步，全民消费水平则被定位在以不饿死人为底线。综观整个计划经济时期，生产建设性支出在全部政府支出中占有最突出的地位。

　　改革开放以后，伴随着高度集中财政体制的逐步瓦解，政府已经不再可能将全部社会资源控制在自己手里了。国民收入分配方式的变化，使社会财富开始向微观经济主体转移。一方面他们的经济力量在不断增强，另一方面改革强化了其利益主体地位，在追求自身利益动机的驱使下，全社会投资必然出现多元化趋势。除了传统的政府财政投资以外， 还应该包括国有企业的自主投资、私人资本投资、利用外资投资等。投资主体多元化决定了中国经济的增长方式的变化，财政投资不再是拉动经济增长的唯一力量。而且随着市场化进程的推进，中国经济增长已越来越依赖于民间投资，国家预算内财政投资占全部社会投资的比重也越来越小。由于经济增长方式发生了变化，所以政府有条件放弃计划经济时期的高积累政策。改革之初所采取的一系列"归还历史欠账"的做法，以及后来国民收入分配向个人倾斜的措施，表明政府在有意识地修正计划时期的低消费政策。与之相适应，国家财政资金中用于和平建设的比例持续下降，而用于社会公共产品的投入在财政支出中则占有越来越重要的地位。

　　据《中国统计年鉴》（2001）有关数据的统计表明：经济建设支出占全财政支出的比重由1979年的60.0%下降到2000年的36.1%；社会文教支出则从13.6%上升至27.6%；行政管理支出从5.0%上升到17.4%；在非经济建设支出中，只有国防支出呈下降趋势，从1979年的17.3%下滑到2000年的7.6%.把社会文教支出、国防支出和行政管理支出合并在一起，这三项公共支出占全部财政支出的比重，在改革之初大约为36%左右，而到了2000年则超过了50%.可见，财政支出重点发生了根本性的变化。

　　从更深层次 分析 ，将财政资金用于和平建设，意味着政府直接参与了市场经济活动；而对生产建设财政投入的不断减少，则说明政府正在从市场竞争领域退出。从改革以来的实践来看，这种"退出"既是主观选择的结果，也有客观形势的压力使然（比如，改革以来财政的困难），而后者可能起了关键作用。