财政税收论文：强化预算监督职能是财政理论研究的重要课题

 一、强化预算监督职能是国家 法律 的明文规定

　　1995年公布实施的《中华人民共和国预算法》第一章第一条作了如下规定："为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障 经济 和社会 的健康 发展 ，根据宪法，制定本法。"

　　从这项规定中可以看出，其中对强化预算监督职能的 政治 和经济目标、法律依据，都阐述得十分清楚。这项规定反映了国内外政治经济形势发展变化的客观要求和对实践经验的 科学 总结 运用。在我国，主要是改革开放以来政治经济体制改革的不断深入，特别是党的十四大作出建立社会主义市场经济体制的决定以及确定的一系列相应的重要战略目标，包括政府职能转变的具体方向以及政治经济体制改革的目标，对预算管理监督职能的强化提出一系列新的要求。从这些 历史 事实中不难看出，适应政治经济形势发展的要求作出强化预算监督职能的法律规定，是贯彻依法行政和依法理财方针的一个重要的具体 内容 和基本保证。

　　二、强化预算监督职能是促进市场经济和社会健康协调发展的关键因素

　　近年来，许多关于强化预算监督职能的资料见诸报端，其中笔者印象比较深刻的是，2002年2月22日《 中国 财经报》上登载的王绍光的文章《美国'进步 时代 '的启示》，文中对美国市场经济发展中一段十分重要的时期关于预算管理改革的社会背景、政策目标、具体措施、政治经济意义等，作了较具体系统的论述，给人的印象十分明晰，就是预算制度改革特别是预算监督职能的强化，是促进市场经济和整个社会健康协调发展的一个具有关键性作用的因素。其主要体现在：市场经济在建立初期的相当一段时期，市场和社会存在一些相当混乱的现象，这可能具有一定的普遍性。文中着重描述了美国在19世纪末期社会上存在的种种突出的消极现象，主要是官员腐败行为漫延、假冒伪劣商品充斥市场，重大灾害事故频繁发生、种种社会矛盾异常尖锐。其体现在预算管理上，主要是收入方面税费繁多，居民、 企业 负担沉重，但却无法形成国家预算的收入；支出方面，每个政府部门都为自己争取资金，自己掌握开支；管理制度方面，一级政府没有一个详细统一的预算，民众和议会都无法对政府进行有效的监督，这就为贪赃枉法和浪费资金留下无数机会。人们对管理的滞后和腐败现象的强烈不满与愤怒成了当时改革的巨大动力。

　　这里需要补充说明的一点是：美国在"进步时代"进行的财政预算改革，是针对当时的社会形势，是从1880年开始的。美国是在1776年通过了《独立宣言》，正式宣布建立美利坚合众国，到1880年已经过了104年，这时还是一个相当混乱的市场和社会。1880年改革的重点，是从收入和支出管理两个方面对预算制度进行了深刻的改革。在收入管理方面，最重要的改革是引进了个人所得税和公司所得税，并以法律的形式确立并推进了这一改革，到1913年，在50个州中已有42个州批准了宪法第十六条修正案，即"国会有权对任何来源的收入确认和征收所得税。"所得税的开征，相对以前多而杂的税种表现出的主要优势，是简单、公平、高产。这对减缓各种矛盾关系发挥了决定性的作用。在支出管理方面，最重要的改革是引入 现代 预算制度。到20世纪初，美国对政府部门的拨款，还没有开支的详细分类，预算既不完整也不准确，民众对政府行为无法实行有效的监督，腐败现象屡禁不绝。改革者提出的口号和目标是：预算 问题 是关系到民主制度是否名符其实的大问题，没有健全预算的政府是"看不见的政府"，而"看不见的政府"必然是"不负责任的政府"。预算改革的目标，就是要把"看不见的政府"变为"看得见的政府"。因为只有看得见，人民才能对它实行有效的监督。改革者认为从这个意义上，预算是一种对政府和政府官员实施的"非暴力的制度控制 方法 "。改革的主要目标就是推进预算管理制度的现代化。现代化的主要标志是：预算首先是一个关于政府未来支出的计划，而不是事后的报账单；其次是一个统一的计划，应包括政府部门所有的收支；第三，是一个详细的计划，要列举所有项目的开支，并包括详细的分类；第四，对计划中的每项开支都要有理由说明；第五，计划必须对政府行为具有约束力，没有列支的项目不能开支，列支的资金不能挪作他用；第六，这个计划必须经国家权力机关的批准，并受其监督执行；第七，为便于议会和民众监督，预算内容和预算过程必须透明。

　　按照预算改革者的 理论 和意图，认为腐败现象的根源不是出在人品上，而是出在制度上。因此解决腐败问题的重点应放在"防"上，而不是"反"上。后者是新闻记者们坚持的信念。按照预算改革者的信念，预算改革的主要目的，就是为了堵塞制度上的漏洞。在改革者的推动下，1908年纽约市提出美国历史上第一个现代化预算，以后又逐步完善，到1913年上报议会审批的预算草案已从1908年的122页增加到836页。到1919年，全国已有44个州通过了预算法；到1929年，除个别州外几乎所有的州都有了自己的预算法。美国国会在1921年也通过了预算与 会计 法。

　　嗣后的历史实践表明，这一时期美国的预算制度改革，有效地遏制了腐败现象，改善了政府与民众的关系，也加强了政府内部的统一集中领导机制，提高了政府整体的运作效率，造就了一个强有力的政府，这对20世纪30年代罗斯福实施反危机的"新政"以及资产阶级专政机器的强化和资本主义制度的稳定，发挥了关键性的作用。

　　三、强化完善预算监督职能是财政管理历史发展的必然

　　从财政管理的历史发展过程看，预算的产生和被运用，是财政管理发展史上的一个新阶段。财政资金的提供者对财政资金的使用和整个政府财政工作的民主监督，是预算制度区别于传统财政管理制度的最突出的特征，这也是预算被运用于现代社会财政管理的最基本的历史使命，如果预算不具备这样的特征，或者不能适应历史的发展推进这些特征不断改革完善，预算也就不能担负起这样的历史使命，这样的预算也就不是现代意义的预算，现代社会的种种消极现象和矛盾关系也就得不到及时有效的解决，建立现代社会制度的愿望也不可能得以实现。这也是现代社会的历史实践证明了的事实。