财政税收论文：公共财政框架下的地方税体系研究

   内容 提要: 自从1998年全国财政工作会议上提出在我国构建与 社会 主义市场 经济 体制相适应的公共财政框架以来，围绕着如何构建公共财政框架 问题 ，从中央到地方都进行了广泛的 理论 和实践探索。本文立足地方税收的实际，对我国公共财政框架下的地方税体系进行探讨。

　　一、公共财政框架下地方税体系的基本特征

　　在公共财政框架下，实行分税制财政体制是当今世界上市场经济国家处理各级政府之间纵向分配关系的普遍做法。从集权和分权的程度来分，各国的分税制有三种类型：第一类是联邦制国家的分权型分税制，其中以美国的情况最为典型；第二类是单一制国家的集权型分税制，其中以法国为代表；第三类是集权和分权相结合型，如日本。

　　对以上各种类型分税制国家公共财政框架下地方税体系进行比较，我们可以看出公共财政框架下的地方税体系具有以下6个方面的基本特征：

　　1.地方政府对于本级的地方税拥有一定的管理权限，特别是拥有一定的地方税立法权。不管分税制是分权型、集权型的，还是集权与分权相结合型的，在保持中央政府主导地位的前提下，中央政府一般都会赋予地方一定的税收管理权限。地方政府对地方税的主要税种有调整权、减免权等，对一些次要的税种还有一定的税收立法权。当然，由于分税制分权程度的不同，地方政府拥有税收管理权限的程度也是很不一样的。而且值得注意的是，从美、法、日三国分税制的实践看，各种税的征收权限、管理权限和税率的调整权限归属哪一级政府， 法律 一般都有明确的规定。这对于稳定各级政府间的财政分配关系很重要。可以有效地避免中央与地方之间讨价还价、互相扯皮现象的发生。

　　2.尽管各个分税制国家具体税种的划分是不同的，但一般都按照税收征管的效率、税源税基的范围和流动性、税收的功能与经济效应3个标准来划分税种。据此，绝大多数国家都把所得税类划归中央，而把财产税类划归地方。

　　3.不管是集权型的分税制国家，还是集权与分权相结合型的分税制国家，地方政府对属于本级的税种一般都是专享的，只有极少数是与中央共享的。在机构分设的情况下，这样非常有利于处理中央税收的征收机构和地方税务机构的关系，避免因共享而难免产生的各种不协调。而分权型的分税制国家，地方政府的主要地方税种往往是与中央共享的，这样非常有利于各级政府之间形成利益共同体。

　　4.地方税收入在全国税收收入和地方财政收入中都有一定的规模。在分税制财政体制下，尽管地方税收入无法完全满足地方政府的支出需要，但大多数实行分税制的国家，地方税收入一般都占到全国税收总收入的20-40%左右，占本级财政收入则达到60-70%左右（日本地方政府收入权限不大，但支出权限很大，地方税收入只占其支出的30%左右）。这样，既减轻了地方对中央政府的依赖，又有效地调动了地方政府加强财源建设和理财的积极性，促进了地方经济的 发展 。

　　5.各级地方政府都有自己的主体税种和一些辅助税种，为各级财政提供稳定的收入来源。针对行使职能的需要，各级政府都结合考虑各税种的特征、税源的结构与分布、收入量及其稳定性以及本国社会经济发展的实际状况等因素，确定地方税的主体税种和辅助税种，并用法律形式加以固定下来。

　　6.地方税的征收管理既可以单独设立地方税务机构，也可以不单独设立，而是从中央到地方只设一套税务机构，统一征收管理，然后依据税种的划分分别入库。

　　二、我国现行地方税体系存在的问题

　　我国现行的地方税体系离公共财政框架下地方税体系应有的要求还很远，概括起来主要有以下5个方面的问题需要进一步的改革与完善：

　　1.现行地方税税种的改革严重滞后，应改的未改，应立的未立，应废的未废，不能适应我国当前市场经济全面发展的需要。这表现在：一是在现行地方税中，有些税种（如农业税、屠宰税和契税）是五六十年代出台的。现在是收入不多，调节意义不大，课税成本却较高，已难以适应我国当前的税收经济实际。二是现行地方税的一些税种征收范围偏窄、税额少、税率低，对地方税收收入增幅不大，又没有发挥其应有的经济调节功能，已很难适应地方经济的发展和财源建设的需要，如城市维护建设税、土地使用税、房产税、车船使用税等税种均是如此。三是一些计划开征的新税种，如遗产与赠与税、社会保障税等又迟迟难以出台，使地方税的筹资和调节职能受到限制。

　　2.地方税与中央税在税种划分方面欠 科学 。我国现行分税制在税种划分上欠科学、不规范，既按税种划分又按 企业 级次划分；既按企业级次划分又按行业划分；既按税种划分又按行业划分。一些地方税税种不是作为共享税，但却被强行肢解，实际上也具有了共享税的性质。如企业所得税、个人所得税、营业税和城市维护建设税名义上是地方税税种，但实际上被强行肢解，成为中央与地方的共享税。个人所得税本来是地方的固定收入，但从1999年11月1日开始开征的利息税属于个人所得税，却划为中央的收入。这严重削弱了地方税的地位， 影响 了地方的税收收入。

　　3.地方税缺乏有效、稳定的主体税种，影响地方政府收入的稳定性和可预期性。在我国 目前 的地方税体系中，地方税税种是不少的，共有18种之多，但除了营业税、城市维护建设税和地方企业所得税外，其余都是一些税源零星分散、难于征管的小税种。这些小税种税源很不稳定，且收入规模也偏小。在营业税、城市维护建设税和地方企业所得税这三种税中，也只有营业税可称之为主体税种。但如前面所说的，营业税、城市维护建设税和地方企业所得税这三种税也称不上是真正的地方税，在某种程度上也是属于共享税。随着增值税的逐步完善，营业税与增值税相交叉的部分（如 交通 运输、建筑安装等）也将被增值税所代替。因此，可以说，现行地方税无主体税种可言，地方政府没有长期、稳定、可预期的主要税源。

　　4.现行内外两套地方税税制差别较大，不利于地方税制的统一，不利于内外资企业公平税负和平等竞争。目前，内资企业适用企业所得税、房产税、车船使用税等，而外资企业适用外商投资企业和外国企业所得税、城市房地产税、车船使用牌照税等，特别是对外资企业不征城市维护建设税等，这不仅影响了内外资企业的公平税负和平等竞争，而且影响了地方财政增长的来源。特别需要指出的是，随着我国加入WTO后，对现行内外有别的税制包括地方税制进行改革显得更加迫切。若到那个时候，我国仍实行目前内外两套差别较大的税制包括地方税制，不仅会使竞争力本来就不强的内资企业处于更加不利的处境，而且会使我国的税收利益包括地方税收利益受到损失。

　　5.地方税的管理权限过分集中于中央，不利于规范地方政府的理财方式，不利于地方经济的发展。在中央财政困难，对地方转移支付资金有限的情况下，没有地方税立法权的地方政府失去了开征地方税这一规范的理财方式，迫于财政的压力，只好"正门不通走偏门"，转而求助于各种基金、收费、摊派等不规范的筹资方式。除此之外，地方税管理权限过分集中于中央不利于地方政府根据自己的经济税源实际而开征相应的地方税，不利于地方政府因地制宜地处理好当地的税收与经济问题。

　　三、建立健全我国公共财政框架下地方税体系的基本原则

　　根据我国市场经济发展的需要和加入WTO要求，我国在建立健全公共财政框架下的地方税体系时必须遵循以下几条原则：

　　1.建立健全地方税体系要与社会主义市场经济发展的要求相适应，分阶段、分步骤进行。当前，建立健全地方税体系主要是对那些以前制定的、与发展社会主义市场经济不相匹配的地方税加以重新修订或取消、合并，以及开设一些符合市场经济要求的新税种。同时，我国社会主义市场经济正处于逐步完善和成熟的过程，地方税体系的建立健全不可能"毕其功于一役"，不可强求一步到位，而应该按照客观条件分阶段、分步骤地推行。特别是不能把市场经济发展已经很成熟的西方国家的税收制度（包括地方税制）照搬照抄过来，否则"食洋不化"，不利于我国地方税体系的建立健全。

　　2.建立健全地方税体系要有利于扩大内需。国内需求不足不是一种短期的现象，估计将是我国宏观经济形势的常态。因此，地方税体系的建立健全要有利于扩大投资，有利于促进消费；要对那些不利于当前我国扩大投资、消费的现行地方税种进行改革和调整。

　　3.建立健全地方税体系要与我国加入WTO后的经济形势相适应。面对加入WTO后面临的挑战，我国地方税体系的建立健全要有利于贯彻国民待遇原则和最惠国待遇原则，要有利于为各种经济成分创造一个公平竞争的税收环境，要有利于国际税收关系的协调和保障我国的税收利益。

　　4.建立健全地方税体系要与当前的税费改革相结合，既保证地方政府的收入水平，又不增加纳税人的税收负担。目前绝大多数收费是属于地方的，在清费立税的过程中要与地方税体系的建立健全结合起来，保证地方政府的实际收入水平。同时，由于纳税人负担的各种费是很多的，数额也是较大的，因此，地方税改革应该结合费改税，通过费改税的渠道，既充实、完善地方税制，又不增加纳税人的负担。

　　5.建立健全地方税体系要适应世界各国税制改革的新潮流和新动向。当今世界各国税制改革的动向：一是坚持"低税率、宽税基、简税制、严征管"原则，特别强调简化税制和加强征管；二是使税收政策和税收措施与政府的其他社会、经济目标结合得更为紧密；三是强调维护税制的连续性和稳定性。因此，我国地方税体系的建立健全：（1）要有助于更好地解决我国当前面临的社会、经济问题，而不能仅仅停留在地方税制本身这一小框架里。（2）在地方税改革中，不能片面强调税收中性。当前我国还需要通过特殊目的的税收优惠政策和措施来促进我国社会、经济的全面发展。（3）要注意维护税制的继承性和稳定性。对于我国1994年税制改革时已经改革且正在有效运行的流转税等方面，应该以完善为主，不宜做大的变动。而地方税在1994年税改时未进行相应的改革，至今从总体上确实需要进行较大的变动，但须十分慎重，不可强求一步到位。