财政税收论文：财政分权理论及其发展述评

 内容 提要:财政分权已经成为世界各国十分普遍的现象，财政分权 理论 的 发展 也呈现多样化。不同的学者从不同的角度来 研究 财政分权 问题 ，他们主要集中研究财政分权的原因、最优财政分权度及财政分权的 影响 等几个方面。本文对国内外这几个方面的研究作一综述并给予简单的评析。

　　关键词：财政分权；信息成本；政府规模；区域 经济

　　财政分权是指，中央政府给予地方政府一定的税收权和支出责任范围，允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构。财政分权的核心是，地方政府有一定的自主权。通常采用地方财政收入、地方财政支出、省级政府预算收入中平均留成比例、子级政府支出与中央政府支出之比、预算收入的边际分成率、自治权指标和支出一收入指标、垂直不平衡度等指标来衡量财政分权的程度。由于不同的国家在进行财政分权时，可能面临的经济环境、 政治 体制、民主发达程度等方面不同，财政分权的表现形式也会呈现差异。许多学者根据财政分权的不同表现形式进行了分类。刘云龙把财政分工（或分权）方式划分为立宪性一致同意型财政分工方式和行政性一致同意型财政分工方式。前者的基本特征为：在事权划分上，体现经济性、功能性、地方政府优先性；在财政分工的确认上，体现了立宪性、民主性、老百姓说了算。后者的基本特征是：财政行为的策略性；财政活动的非规范性；财政分工的行政性。[1]钱颖一按地方政府拥有权力的大小把分权化划分为三种类型：不伴随权力下放的行政代理、权力分散化的联邦制和完全的分权化。最极端的分权化形式是完全的分权化，即国家把一切政治经济权力完全下放到地方，包括国防、财政、货币等。分权化程度最低的一种类型是不伴随权力下放的行政代理，它仅仅把贯彻执行政策的任务放给了地方，却不给地方制定计划和选择政策的权力。介于这两种极端的类型之间的是一种在政府层级体系内部的权力划分，这就是各种各样的联邦制。[2]Inman和Rubinfeld按中央政府政策的决策方式把联邦主义分为三种：经济联邦主义、合作联邦主义和民主联邦主义。经济联邦主义的中央政府政策由被选举或被任命的中央计划者决定。这种联邦主义把经济效率目标放在政府目标的首位。合作联邦主义的中央政府政策由从基层政府选出的代表全体一致同意决定。合作联邦主义把经济效率目标作为中心目标，并鼓励地方政府在提供拥挤的公共服务中发挥作用。民主联邦主义的中央政府政策由从基层政府选出的代表大多数同意决定。[3]

　　自从上个世纪以来，财政分权已经成为世界各国十分普遍的现象。发达国家大部分都实行财政分权。在人口超过五百万的75个转型经济国家中，84%的发展 中国 家正致力于向地方政府下放部分权力。伴随着财政分权实践的发展，财政分权理论以Tibe0ut1956年的经典文章《地方公共支出的纯理论》为起点，经历了两个发展阶段。第一代财政分权理论以Hayek、Tibeout、Musgrave、Oate为代表。[4-7]其核心观点是，如果将资源配置的权力本身更多地向地方政府倾斜，那么，通过地方政府之间的竞争，能够迫使政府官员的财政决策更好地反映纳税者的偏好，从而强化对政府行为的预算约束，相当程度上改变中央政府在财政决策中存在的不倾听地方公民意见的状态。这个论点实质上是强调地方政府的竞争机制的作用。第一代财政分权理论与新古典的厂商理论相一致，把组织（政府、公司）视为"黑箱"，忽视了政府官员为什么有激励去提供公共商品和维护市场秩序。第二代财政分权理论以Montin0la、Qian和WEingast、Qian和Roland、Qian和WEIngast、T0mmast和Weinschelbaum为代表。[8-11]第二代财政分权理论承认对政府本身有激励机制。它假定政府并不是普济众生式的救世主，政府官员也有物质利益，官员有可能从政治决策中寻租。一个有效的政府结构应该实现官员和地方居民福利之间的激励相容。

　　本文按照各国为什么要实行财政分权？实行财政分权后，后果会怎么样？财政分权的后果必然会有正面和负面的影响，这在客观上就决定了最优财政分权的存在性这样的逻辑顺序来展开 分析 。

　　一、对财政分权原因的研究

　　既然财政分权是世界各国的普遍现象，各个国家为什么有动力进行财政分权？不同的学者对此问题有不同的看法，归纳起来，有以下几种：

　　1.有利于减少信息成本。Hayek在论述 社会 如何使用知识的观点时指出，由于资讯传递耗费有限资源与成本，而地方政府比中央政府能够更准确有效地利用地方资讯来做决策，因此能更有效率地提供地方性公共财政服务。他的研究结论是：分权的好处本质上在于地方拥有相对信息优势，由于地方政府和消费者对地方的情况有更加完备的信息，因此可以做出更好的决策。[12]Ricard W.Tresch指出，如果社会在经济活动中并不是完全具有确定性的，假定地方政府相当了解本地区居民的偏好，它可以完全确定性地获知任何一个公民的个人偏好中的边际消费替代率，而中央政府对全体居民的偏好了解得没有如此清楚，中央政府在了解每一个居民的边际消费替代率时，带有随机性。在这样的假定下，只有由地方政府来提供地方性公共品，社会福利才可能达到最大。胡书东认为，中国传统的计划经济体制因为管理宽度长度、产品供求复杂而会产生信息问题，而这些信息问题是财政分权的基础。[13]

　　2.有利于提高资源配置效率。Stigler的研究集中在地方政府存在的合理性上。他认为，可以从以下两条原则出发来论述地方政府存在的必要性：一是与中央政府相比，地方政府更接近自己的公众；二是一国国内不同的人民有权对不同种类与不同数量的公共服务进行投票表决。按照以上两个原则，可以得出：地方政府的存在是为了实现资源配置的有效性。[14]（P213-219）Musgrave从考察财政的三个主要职能：资源配置、收入分配与经济稳定出发，来分析中央与地方政府存在的合理性与必要性。在Musgrave的分权模型中，它强调了由于公共产品的受益范围不同，而造成了不同的公共产品由不同的政府来提供。它的最佳社会结构模型也是从此角度出发，本着效率与公平的原则，来探求最佳的劳务水平与社会居民数量。但他同时也指出了中央政府存在的必要性，因为中央政府对于全国性公共物品的提供以及分配、稳定职能是必不可少的，而且更有效。[15]Oates通过模型证明得出：对于某种公共物品来说，如果对其消费被定义是涉及全部地域的所有人口的子集，并且，关于该物品的每一个产出量的提供成本无论对中央政府还是地方政府来说都是相同的，那么，地方政府能够向各自的选民提供帕累托有效的产出量，而中央政府无法向全体选民提供帕累托有效的产出量。"俱乐部"理论模型的核心内容是，在没有政府强制的条件下，出于私利的一组公共品的消费者，能够通过自愿协议谈判方式，达成一种联合提供的契约，来解决公共品的共同消费及其成本分摊问题，并且只要满足一系列严格假设，这种方式在实现各自利益的同时，能够实现集体利益的最大化。[7]

　　3.有利于分配的公正性。方晓利、周业安已给出，在实施财政政策的过程中，考虑到其巨大的分配效应，人们往往会主观地认为中央政府统一制定和实施政策是有效的，因为这样可以保证分配的公正性。如失业保险由中央统一制定标准可以避免各个地方单独制定标准所出现的不一致。然而，在中央政府缺乏有效信息的前提下，中央政府的政策制定可能达不到帕累托最优。相反，如果这些政策由地方政府制定，那么它可以充分显示居民的真实偏好。地方政府会不会带来分配的不公平？研究表明，只要居民具有选择社区的权利，流动性可以确保均衡的实现。也就是说，如果一个地方政府制定的失业保险水平过低，就可能导致本地的居民向外迁移，迫使本地政府制定不低于其他地区的福利水平。从这个角度看，居民的流动性可以确保分权下分配的公正性。[16]另一方面，分配是初次分配和再分配两个环节的统一，从再分配的角度看，中央政府拥有相对的优势。但从初次分配的角度看，分权有利于发展生产力，有利于真正缩小地区差别、行业差别和城乡差别，从而能够从更为基础的层面实现分配的公平。

　　4.有利于财政监督。在中国计划经济体制下，一个计划当局直接管理的国营 企业 越多，监督难度就越大。通过财政分权，中央政府管理的横向幅度缩小，监督难度就相应下降。若中央计划当局高度集权，随着国营企业数目的增加，监督任务增加导致监督不经济，这就迫使中央计划者尝试下放国营企业给地方政府直接管理。[13]也有学者认为，在分权体制下，公民在政治上有很大的参与度，政府花的钱也主要来自当地的纳税人，地方政府往往比较注重顺乎民意，有助于提高政策决策的 科学 性，形成政府与民众相互信赖、相互制约、相互依存的关系。

　　5.有利于引入竞争和创新机制。实行财政分权后，地方政府有自己的独立利益。为了促进地方经济发展，地方政府之间在税收、财政支出、投资环境等领域展开竞争。Breti0n认为，政府竞争不仅发生在同一级政府之间，而且发生在不同等级的政府之间，水平竞争和垂直竞争都可能改进公共品的供给效率。其中，垂直竞争改进公共品的供给效率是通过更多的民主、更少的独裁来实现的。[17]地方政府经常被视为政策实验室，因为不同的地方政府可以进行不同的政策试验，分权后的地方政府的政策选择有可能同时考虑几个不同政策的优势。中央政府每次只能试验一个政策，而且要经过很长的时间才能得到较好的新政策。当某一项政策预期的收益比较低时，进行政策试验可以反映潜在收益分布的信息。在分权体制下，两个地方政府制定者可以通过互相观测对方的政策决策和政策收益来制定本地的政策。[18]

　　6.经济发展的要求。有学者认为，当经济发展较为成熟时，从分权中获得的收益出现了。经济发展水平越高，财政分权的可能性也就越大。

　　大多数学者从以上6个方面分析财政分权的原因。这些理论在一定程度上都能够解释财政分权的合理性与必要性。但从理论本身的完美性和解释力上讲，都存在这样或那样的问题，有的仅从必要性上说明财政分权的原因，有的仅从充分性上说明，有的理论从公共产品提供的边际替代率出发说明完全由中央政府提供是无效的。

　　二、对财政分权后果的研究

　　（一）对政府规模影响的研究

　　有的学者通过研究强调，财政分权会缩小政府规模。Oates运用世界上57个国家的数据所做的研究表明，如果不控制收入水平对政府规模的影响，则统计上存在政府规模与财政分权的强烈负相关关系，如果控制收入水平对政府规模的影响，则政府规模和财政分权的负相关关系在统计上并不显著。[7]Brennan和Buchanan认为政府部门的规模与财政分权程度呈负相关关系，财政分权程度愈高，政府规模愈小。[19]有的学者通过研究表明，财政分权会增加政府规模。Jin和Z0u运用32个 工业 国家和发展中国家1980～1994年的数据检验财政支出分权对政府规模的影响，认为财政支出分权导致较小的中央政府规模和较大的地方政府规模。最终的结果是，财政支出分权使整个政府规模增大了。用垂直不平衡作为财政分权衡量指标时，发现财政分权增加了地方政府规模和中央政府规模，最终导致整个政府规模的增加。[20]有的学者通过研究认为，财政分权对政府规模没有影响。Oates利用美国48个州的地方政府横截面数据构成的样本，对财政分权和政府规模的关系进行了实证检验。结果表明，财政分权程度和政府规模没有必然的因果关系，财政分权程度增加既不必然导致政府规模缩小，也不必然导致政府规模扩大。[21]

　　（二）对政府行为影响的研究

　　1.对财政腐败影响的研究。Huther和Shah通过实证检验得出，财政分权有助于减少地方政府的腐败行为。[22]Tanzi认为，财政分权与腐败存在一定的相关性，地方政府比中央政府更容易发生腐败行为。因为中央政府官员通常比地方政府官员理性，而且比地方政府官员有好的前途。地方政府官员拥有较少的提升机会，工资较低，与当地居民接触较多。因此，比较差的管理水平和腐败行为会发生。[23]Arikan用模型说明了财政分权使竞争性的地方政府数量增加，腐败行为的空间很少。地方政府数量较少，才容易发生腐败行为。他通过实证检验也发现，财政分权的程度越高，腐败现象越少。[24]

　　2.对预算约束影响的研究。Wildson认为，联邦的转移支付给大地方比给小地方可能会使预算约束更软一些。Qian和Roland认为，在任何一种类型的政治体制下，官员倾向于救助效率低下的公司，或者浪费公共消费支出。在联邦制下，跨地区的资源流动增加了地方政府救助效率低下的公司或浪费公共支出的机会成本。财政支出总是低效率的地方，不可能吸引流动资源流到该地区。因此，竞争硬化了地方政府的预算约束，改变了地方官员的激励。近年来，中国的地方政府预算约束硬化，部分是因为地方政府花费其资源以吸引外国投资者进行竞争。[9]Bardhan认为，地方政府之间的竞争不足以解释地方政府的预算约束的硬化。因为地方政府很难忽视政治压力，所以政治压力将会促进地方政府对地方企业进行兜底。姚洋认为中国的财政分权并未导致地方政府预算约束的硬化，甚至在一定程度上反而加深了软预算约束问题。[25]

　　3.对财政支出和财政赤字影响的研究。Fornasari，Webb和Zou认为，在中央与地方完全独立的情况下，如果地方政府以牺牲中央政府的税基为代价来增加自己的税收收入，必然会使中央政府出现财政赤字。可以这么认为，地方税收收入与中央政府的财政赤字在长期内会存在正相关关系。在中央政府控制转移支付的情况下，地方政府的预算约束是硬的。中央政府的财政赤字不依赖于地方政府的财政收入和支出，财政分权不会引起中央政府的财政赤字的增加。在地方政府控制转移支付的情况下，中央政府的财政支出不仅依赖于地方政府的财政支出，还依赖于地方政府的财政赤字。财政分权会导致中央政府的财政支出增加。他们通过对17个发达国家和15个发展中国家在1980～1994年之间的数据进行跨国分析得出：在长期内，地方财政支出会增加中央财政支出，地方税收收入会减少中央财政支出。地方财政赤字对全国财政支出、全国财政赤字没有影响，地方财政支出对全国财政赤字无影响。但通过面板数据进行回归得出：地方财政支出会导致全国财政赤字增加，地方财政赤字会导致全国财政赤字增加。[26]

　　（三）对经济增长质量影响的研究

　　1.对经济增长的影响。有的学者通过研究得出，财政分权促进经济增长。Oates认为，地方政府具有信息优势，能够更好地代表本地区居民的偏好，因此，中央向地方转移财政收入和支出有利于提高经济效率，加快地方经济发展，进而推动全国经济增长。[7]Akai和Sakata利用美国50个州1988～1996年的数据进行实证研究，得出：当财政分权采用支出指标、收入指标、支出收入指标时，财政分权对经济增长起促进作用，而采用自治权指标度量财政分权时，很难确定财政分权对经济增长的效果。[27]Lin和Liu采用中国大陆30个省级单位的28个（包括北京、上海、天津）省、市1970～1993年的截面数据，考察了财政分权对人均GDP的影响。实证结果表明，20世纪80年代中期以来的财政分权提高了经济效率，促进了经济增长。[28]胡书东利用中国1978～1993年的数据进行实证分析得出：包括改革开放时期在内的新中国50年，一般的财政分权程度与国民经济绩效之间并不存在明显的正相关性，真正有助于改善国民经济绩效的是财政经济建设部分的分权。[13]有的学者通过研究得出，财政分权会阻碍经济增长。Davoodi和Zou的研究结果表明，发展中国家的财政分权对经济增长的影响为负。[29]Zhang和Zou利用中国1978～1992年的数据得出中国财政分权与经济增长之间呈现负相关关系，特别是在过渡时期（1985～1989年）更为明显。[30]

　　2.对经济结构、地方差别影响的研究。经济结构包括市场结构、所有制结构、产业结构、地区经济结构等。在考察财政分权对经济结构的影响时，有学者从市场结构的角度进行考察。Zhou研究分权化对中国烟草行业发展的影响，认为政府间的竞争削弱了市场力量的发挥。[31]也有学者从地区经济结构的角度考察财政分权的后果。严冀、陆铭认为，分权可能带来一些对区域经济发展不利的影响。在中国，财政分权和地方政府对经济的干预可能会导致地方保护主义。[32]杨灿明则从地区经济结构和市场结构相结合的角度来研究非规范性分权的影响，他认为，中国政府间财政分权改革已经取得重大进展，但分权改革并未真正到位，中央与地方之间，以及地方与地方之间，还未达成一种制度规范下的力量均衡。中国地方自我扩张许多"灰色"权力。这种不规范的分权改革带来了市场的分割、区域间交易费用的提高和地方政府对地方企业控制的加强。不规范的分权化对市场结构特别是区域市场结构产生了重大的影响：在地方这一层次上，出现了传统行政垄断型的市场结构的复归；相互分割的"块块经济"既限制区域的空间竞争，抑制了部门内和部门间的竞争；不同地区之间的市场结构存在较大的差异。[33]

　　财政分权可能促进地方政府进行竞争，但是，地方政府竞争方式的不正当性、财政分权的不规范性会加大地方之间的差距。Oates的研究表明，地方为了吸引新的公司，可能通过降低环境标准以减少对所在地的污染控制来进行竞争。地区间竞争也可能导致公共服务水平处于不足水平。Démurger认为，分权后的地方政府把过多的资金作为生产性投资而忽视了地方公共物品的建设，从而导致了区域经济的不平衡发展。乔宝云通过模型显示，财政分权有助于经济增长，却降低了财政资源分配的均等性；在总体的经济增长与财政资源分配的均等性之间存在着彼此替换的关系；富裕的地区倾向于隐藏自己的财政资源，而贫穷的地区则倾向于公开自己的资源。并且使用中国1985～1998年间各省份的有关部门数据，对经济增长率、财政资源分配的均等性和财政分权之间的关系进行了估计。结果显示，财政分权在促进经济增长的同时，加剧了财政资源分配的不平等。[34]