财政税收论文：公共财政的法治基础

 　一、 公共财政的含义

　　公共财政是与市场 经济 相适应的政府为纳税人提供公共产品的法治财政。公共财政是指市场经济条件下的财政，在市场经济条件下，相对市场机制而言，政府的职能是弥补市场的缺陷，满足 社会 公共需要，财政则是实现政府职能的物质基础。正是因为市场经济条件下财政存在和 发展 的主要依据在于满足社会公共需要，市场经济条件下的财政亦被称为"公共财政"。依据西方财政学 理论 ，财政之所以有必要存在是因为有一类可以满足公共需求，但却无法通过市场机制自发供给的公共产品必须由政府这个公共主体予以提供，因为政府提供公共产品是采取非市场方式的，不具有赢利性，且对所有的主体一视同仁，平等地提供服务、平等的收取费用，再加之民主代议制度下必须符合建立在个人利益基础上的公共利益，接受选民的监督，因此这种财政活动具有明显的公共性，故而称之为公共财政。

　　本来，财政的 英文 是Public Finance，即公共财政。在西方国家里，财政就是公共财政，而在我国，财政的概念是指计划经济体制下的财政，或现在意义的基础财政，公共财政是市场经济条件下的财政。因此，在我国的语境下探讨公共财政别有一番风味。

　　公共财政是按国家（政府）提供公共商品的决策方式来划分的类型，与此相对应的应是"家计财政"和"计划财政"。在公共财政模式下，经济建设投资支出的比重，随着市场经济发展阶段的变化而改变，著名发展经济学家罗斯托和财政学家马斯格雷夫关于"公共支出增长的发展模型"大致为我们在公共财政模式下安排经济建设投资支出的比重提供了定性 参考 ，但具体比重则要视经济发展的具体情况而定。搞公共财政的目的在于根据社会主义市场经济下社会公众的意愿来提供公共物品，满足社会成员的社会公共需要，从而通过财政与市场的分工与合作，充分发挥两种机制各自的优势，尽可能提高全社会资源配置的效率，使有限的资源更好地满足全社会成员不断增长的物质文化生活的需要。

　　公共财政有几个鲜明的特征，首先就是要以满足公共需要为主要目标和工作重心。而以提供公共产品和服务作为基本方式，是公共财政的第二个特征。这个要领要处理的是政府和市场的关系。市场应该成为资源配置的基础机制，以寻求生产力的最大解放和最高的总体效益。事实证明，千千万万市场主体分散决策这种运行机制、资源配置机制，更有利于解放生产力。但是市场有缺陷，有其失灵的领域，我们就必须在这些领域，特别是在公共产品和服务不能有效提供的领域，由政府担负起应该负的责任，职能应该到位。公共财政的第三个特征就是要以权力制衡的规范的公共选择作为决策机制。公共财政必须实行政府理财的宪政化、法治化、民主化。税收所得的收入和支出要绝对分开。收税的机关不能决定钱如何使用。第四个和公共财政紧密相连的基本特征，是公共财政在管理运行上必然是以 现代 意义的具有公开性、透明度、完整性、事前确定、严格执行的预算作为基本管理制度。这里说到的公开性又是和公共财政的表述直接呼应的，就是不能把什么都放在桌面下藏着，由部门内部少数知情人来讨论，而是要最大限度地把信息提交给社会成员。但除特殊的机密外，如某些国防 问题 。除此之外，应该公开的一定要有公开性，公开性要具体落实在透明度上。

　　对公共财政的概念、类型归属以及具体特征进行了讨论会之后，我们对公共财政的含义就有了基本的了解，接下来就可以开展公共财政的法治基础话题的探讨。

　　二、 公共财政的法治基础

　　关于公共财政的法治基础这样的话题，已有相关的 文献 进行了论述，作者把公共财政的基础归结为两点：1， 法律 体系的健全；2，法律得到普遍遵从。我认为，作者点到了公共财政法治基础的一般要求，但是没有从实质的地方抓住要害。作者的这一种论述仅仅是对公共财政法治基础进行了概念上的简单推演，并没有从公共财政的特点出发进行论述。依据作者的思路，任何制度任何文明的法治基础都可以说成这两点。我们可以说 金融 法治的基础是法律体系的健全和法律得到普遍遵从，我们也可以说经济法治的基础是法律体系的健全和法律得到普遍遵从，我们还可以说刑事法治的基础是法律体系的健全和法律得到普遍遵从，等等。这样一来，公共财政法治基础的特征论述就被隐藏起来。我认为这样一种视角的论述有着一定的意义，但是对公共财政的法治建设并不能起到很实质的和指导化的作用。本文试图突破这样一种视角，从公共财政的独特 内容 入手来谈公共财政的法治基础。

　　公共财政活动的内容根据其性质可以分为财政权力活动和财政管理活动。财政权力活动国家为了达到筹集必要资金的目的， 应用 其同志权力对国民进行命令、强制的活动。财政管理活动管理、使用已经筹集到的资金的活动。前者有关的最重要法律法规就是税收法律法规，后者有关的最重要法律法规是预算法律法规。除了财政活动的这两方面外，讨论财政还必须讨论财政监督活动，财政监督活动 是国家为保障财政分配活动正常有序运行， 对相关主体的财政行为进行监控、检查、稽核、督促和反映的总称。财政监督的本质可以概括为在实现财政分配基本职能过程中体现的国家主体对其他相关主体的一种制约功能。财政权力活动和财政管理活动是财政活的最主要和最核心的内容，财政监督活动是公共财政活动里与财政权力活动和财政管理活动相支撑的内容，三者构成财政活动的全部，没有任何一部分的公共财政都是不完整的公共财政。

　　我们本文就从这三方面的内容入手来谈公共财政的法治基础。财政权力活动的法治基础是税收法定主义，财政管理活动的法治基础是预算法治，财政监督活动的法治基础是财政监督法治。下面我们就对税收法定主义、预算法治、财政监督法治分别进行论述。

　　（一）税收法定主义

　　税收法定主义的含义税收法定主义，又称为税收法律主义、税捐法定主义、税收法定主义原则和税收法定原则等，其基本含义是指，征税主体征税必须依且仅依法律的规定；纳税主体依且仅依法律的规定纳税。 日本著名的税法专家金子宏认为，"税法课赋和征收必须基于法律的根据进行。换言之，没有法律的根据，国家就不能课赋和征收税收，国民也不得被要求缴纳税款。这个原则就是税收法律主义。" 关于税收法定的基本内容，不同的学者有不同的说法，综合学者的不同观点，可以把税收法定主义的内容概括为三个原则，即课税要素法定原则、课税要素明确原则和程序合法原则。前两个原则侧重于实体方面，而后一个原则侧重于程序方面，它们都是税收法定主义不可分割的组成部分和具体体现。

　　1、课税要素法定原则。课税要素是税法构成要素中的实体法要素，是确定纳税人的纳税义务的必备要件。对于课税要素应当包括哪些内容，不同的学者有不同的看法，但通常认为应包括税法主体、征税客体、计税依据、税率、税收优惠等。课税要素直接关系到征税主体和纳税主体相关的权利和义务规定，与国家和纳税主体的利益关系重大。因此课税要素法定具有相当重要的意义。课税要素法定原则所要求的法是指什么，也各有说法，但我们认为这里要求的是课税要素必须且只能由议会在法律中加以规定，即只能由狭义上的法律来规定税收的构成要件，并依此确定主体纳税义务的有无及大小。在税收立法方面。议会依据宪法的授权而保留着自己专属的立法权力，除非它愿意授权其他机关立法，任何主体均不得与其分享立法权力。可见，与课税要素法定原则直接联系着的是"议会保留原则"或称"法律保留原则"。这样，除代议机构之外的其它机构就不能行使税收规则的制定权，行政机关的决议、司法机关的规则、习惯、学理上法律解释都不能成为税收法律行为的依据。

　　2、课税要素明确原则。依据税收法定主义的要求，课税要素及与之密切相关的征税程序不仅要由法律作出专门规定，而且还必须尽量明确，以避免出现歧义。亦即有关创设税收权利义务的规范在内容、宗旨、范围方面必须确定，从而使纳税义务人可以预测其税收负担。这就是课税要素明确原则。 为了做到"课税要素明确"，我们的立法要尽量避免模糊语词的应用。诸如"合适"、"必要"、"其它"等等不应当用来规范人们的税收行为。这样会给国家征税权利的行使造成滥用的空间，也会给纳税人造成不可预期的心理负担。在不得已需要用到模糊语词时，我们要通过严格的税法解释原则和税法解释技术用税法的最终价值是这些模糊语词的意义具体化、明确化。

　　3、税收程序法定原则。其基本含义是税收法律关系中权利的行使和义务的履行所依照的程序要素均须经法律加以规定。虽然税收程序法定原则要求征纳双方均须依法定程序行事，然而从约束公权力的立场出发，更为关键的和更为侧重的是强调征收机关要依法行政因而征收机关的课征不但须满足程序的合法性，而且不得越权或滥用裁量权对税收事项任意处理。在税收法定的三项基本原则里，课税要素法定和课税要素明确原则是一种实体上的规定，而课税程序法定则是从程序上加以规定。仅仅有实体的规定还无法概括税收法定的全面意思，程序还有它的独特意义，特别是在法治昌明的现今社会。在税收法定原则的内容里，税收程序法定的规定与前面两个实体的规定从两个不同的方面体现了税收发法定不可或缺的价值诉求。

　　只要我们实现了上面所说的三方面的制度要求，我们也就实现了税收法定主义，我们也就奠定了财政权力活动的法治基础。