财政税收论文：多级政府间事权划分与财政支出职能结构的国际比较分析

 【摘要】 政治 、 经济 体制及文化传统等方面的差异，造成了美国、加拿大、英国、日本四个主要西方发达国家多级政府间事权划分与各级财政支出职能结构方面的明显区别。透过各国的具体情况，我们可以发现一些建设财政联邦体制应遵循的基本经验。
【关键词】多级政府 事权范围 职能结构
所谓多级政府间的事权划分，就是指把各种公共权力及政府职责在一国的各级政府之间进行分配，从而确定不同类型公共权力政府职责的管辖主体。所谓财政支出职能结构，就是各级公共财政所承担的职责、以及各种类型的公共财政支出在各级公共财政支出当中所处的地位等方面的公共财政支出结构状况。
一、主要西方发达国家各级政府间事权划分与财政支出职能结构
1．美国多级政府间事权范围划分与各级公共财政支出的职能结构
美国是一个典型的联邦制国家。其政府体系包括联邦政府、州和特区政府、地方政府（包括县、市、镇、学区和特殊劳务区，共计8万多个）三个层级。从财政支出的行政主体结构方面看，美国的联邦政府处于主导地位。1991年，联邦财政预算约占各级财政支出总额的历％；其次为地方财政，同年其所占比率为26％；州财政的地位最低，同年其所占比率仅为略高于18％。联邦政府、州政府与地方政府的财政支出项目既有共同之处，也存在明显的区别。1995年，美国联邦政府的财政支出总额为15140亿美元，其中 社会 保障支出约占22％，防务支出约占18％，收人保障支出约占14％，医疗支出约占11％，利息支出约占15％，保健支出约占8％，国际事务等其他支出共约占12％。1991年美国州政府的经常支出（除政府公用事业、加油站和退休职工的基金支出以外的所有支出）总额为5549亿美元，其中 教育 补助金支出占20．9％，高中教育支出占11．8％，其他补助支出占12．4％，公共福利支出占阴叽， 交通 支出占7．3％，健康和 医院 支出占6．9％，教养占3．2％，债务利息支出占4．2％，行政支出占3．4％，其他支出占11．9％。同年、地方政府的经常支出总额为5420亿美元，其中教育支出占39．9％，环境和住房支出占11．L％，交通支出占8．2％，健康和医院支出占7．9％，公共福利支出占5％，警察和消防支出占7．7％，债务利息支出占5．3％，行政支出占5．4％，其他支出占9．5％。
2．加拿大多级政府间事权范围划分与各级公共财政支出的职能结构
加拿大也是一个联邦制国家，全国共有10个省和两个省级区，省以下设市、县、社区等地方行政单位。关于联邦政府、省政府以及地方政府的事权范围，加拿大联邦宪法进行了一些原则性的规定。与美国联邦宪法通过列举主要事项的方式规定联邦政府事权范围的做法相反，加拿大联邦宪法主要规定了省政府的事权范围，并规定没有明确划分归属的事极则由联邦政府掌管。大体说来，加拿大联邦政府的事权范围主要包括外交、国防、国际贸易、货币政策、邮电、航空运输与铁路运输、失业保险等。省级政府的事权范围主要包括医疗保健、社会福利房等教育、环境保护。高速公路等。地方政府的事权在很大的程度上依附于省级政府，在通常情况下，主要包括警察与消防、中小学教育、环境卫生、公园、地方公路等，当然，三级政府间的事权范围的划分并不是绝对的，例如，在农业、 工业 、养老金、移民等众多领域联邦政府与省级政府都共同地承担着责任。
由于加拿大在多级政府间的事权范围划分上，遵循了尽可能地进行职能下放的原则，所以其联邦财政支出在全国财政支出总额中所占的比重较低，仅为20％左右，州与地方财政所占的比重则高达80％左右。联邦政府财政最主要的支出项目包括：一般政府服务、社会治安、社会福利、医疗保险、教育、交通、通讯、产业开发、环境和资源保护等。在门96－－1997财政年度加拿大联邦政府财政支出当中，对老年人的转移支付占13．7％，健康与社会 发展 支出占9．4％，雇佣保险支出占8．7％，国防支出占6．2％，均等化拨款占5．5％，对印第安人支出占2．7％，资助金和国际援助分别占财政总支出的1．3％和1．4％， 科技 支出与在建工程支出分别占0，6％和 0．3％，对公司拨款占 2．6％，偿还公债支出占 30％，另有 3．6％为其他转移支付支出。1996年省级政府的总体支出结构如下：保住支出项目占32．5％，公债支出占16．7％，社会和社会服务支出占14．3％，教育和培训支出占料．L％，市级事务和住房供给支出占3．7％。转移支付支出占1．3％，农业和乡村事务管理支出占0．7％，管理委员会支出、文化与休闲娱乐设施支出、经济发展支出所占的比例都很低，分别占0．6％、0．5％、0．4％，其他支出占12．1％。加拿大地方政府最主要的财政支出项目是市政工程和社会服务。以渥太华市为例，在该市1997年的经常性预算支出当中，用于市政工程建设的比例高达26．6％，偿还债务支出占19．7％，消防和急救服务支出占18％，社会服务支出占10．5％，公司服务、图书馆、经济发展计划及住房供给三项支出分别占8％、5．6％、5．4％，其他支出占7．9％。在资本性预算支出当中，道路与下水道支出占55．8 ％，车辆与设备支出占12．3％，公共设施维护支出占8．3％，对渥太华公共图书馆的支出占4．4％，其他支出占11．2％。
3．英国多级政府间事权范围划分与各级公共财政支出的职能结构英国是一个单一制的国家，国会是整个联合王国的唯一主权机关。也就是说，在国会中居于多数地位的党派所组成的政府控制着地方政府的一切。甚至在现任英国工党政府执政以前，根本无法讨论英国各级政府的权限划分 问题 。值得注意的是，英国中央政府与地方政府之间权限与职责的划分在不同地区存在着一定的差距，即英国中央政府下放给英格兰、威尔士、苏格兰、北爱尔兰区议会的权力并不完全一致。总体说来，中央政府的职责主要包括国防和国家安全外交、社会保障、贸易与商业调控、教育等。几乎所有的地方政府都对其辖区的居民提供教育、个人社会服务、警察与消防、道路维护、娱乐和文化设施、环境服务（废物处理与道路清洁等）等公共服务。地方政府的主要职责还要在县议会和区议会进行划分，大体说来，县议会主要负责诸如教育和图书、消防和民防、高速公路和交通、个人社会服务、战略性计划、消费者保护、废物处理与回收等需要一定规模或战略规划的职责；区议会则承担一些诸如住房、地区规划控制与执行、娱乐、停车（根据县议会的授权）、垃圾收集、环境健康等对当地居民具有直接 影响 的职责；部分职责属于双方共同承担的领域，例如，促进经济发展、博物馆及公园的建设和维护、发放执照等。
在英国的公共财政支出总额中，中央财政支出一般都约占70％的比例。1996－－1997财政年度，在英国中央财政支出总额中，社会保障支出约占32％，卫生及社区服务支出约占17％，教育支出约占12％，国债利息支出与国防支出所占的比例均为7％， 法律 方面的支出与住房及环境支出所占的比例大体相当，约为5％，工农业及就业支出占4％，交通方面的支出占3％，其他支出为8％。在英国的地方公共财政支出当中，教育是最大的项目，1995年占地方公共财政支出总额的29．2％。其次是住房及社区环境支出，并且该项支出占地方公共财政支出的比重不断提高，1991年为19％，1993年为20．7％，1995年为21．2％。社会保障与福利支出的比例也不断提高，1990年只占地方公共财政支出总额的10％，1993年提高到了12．6％，1995年又提高到了13．2％。1995年用于交通通讯等方面的经济支出约占地方公共财政支出的6．5％，一般社会公共服务支出占6．L％。
4．日本多级政府间事权范围划分与各级公共财政支出的职能结构
日本也是一个单一制国家。在行政体制上，日本实行地方自治制度。其《宪法》、《地方自治法》、《财政法》、《地方财政法》等法律原则上规定了中央政府及地方政府的事权与职责范围。大体说来，日本各级政府间的事权与职责划分基本情况如下：国防、外交、治安由中央政府负责；消防、港湾、城市规划、公共卫生和住宅等由地方政府负责（其中港湾由都道府县政府负责，与当地居民生活关系密切的消防、城市规划、公共卫生和住宅等由市叮村政府负责）；公路、河流、教育、社会福利、劳动、卫生、工商农林行政等大多数事务都由中央与地方共同负责。
在确定了各级政府的事权与职责范围的基础上，日本的有关法律还规定了各种公共事务的经费负担原则：其一，地方公共团体及其机构所需要的经费均由该公共团体负担；其二，中央政府与地方政府共同负责的职责所发生的业务费用、公共产业费用等则由中央财政负担其全部费用或部分费用；其三，用于议员选举等完全涉及国家利益的业务费全部由中央财政负担；其四，由中央政府独立进行的事业所产生的费用原则上由中央财政负担，有时地方财政也负担一部分。
在日本的公共财政最终支出当中，中央财政最终支出所占的比例较低，战后几十年来基本上都在30％上下波动，地方财政支出约占70％的比重。按照日本政府的财政支出分类法，其公共财政支出主要可以划分为政府机关费用、国防费、国土保全及开发费、产业经济费、教育费、社会保障费、恩给费、公债费及其他费用9大项。在上述各项财政开支项目中，除国防费、恩给费、工商费以外，地方财政的负担比重都远远高于中央财政。