财政税收论文：对税收竞争中地方政府行政权力滥用的思考

 　　[摘要]税收竞争中存在的地方政府行政权力滥用，不仅扰乱了公平竞争的市场秩序，也严重破坏了税法的统一性和严肃性，影响了资源的合理配置和 经济 的稳定发展 。追求自身利益最大化的内在动力、包括税制在内的与税收竞争相关的 法律 制度的不完善，以及缺乏有效的法律制度实施机制，是税收竞争过程中地方政府仍然滥用行政权力进行干预的主要原因。因此，必须通过推进税制改革和加强相关的法律制度建设来遏制地方政府的这种失范行为，为有序的税收竞争提供一个良好的外部环境。 
　　[关键词]税收竞争；分税制；税权；行政权力 
　　 
　　一、税收竞争中地方政府行政权力滥用的表现及其危害 
　　 
　　(一)税收竞争中行政权力滥用的表现 
　　税收竞争是政府利用包括税收在内的各种竞争手段来争夺经济资源，发展本地经济，最终扩大税基，增加政府财政收入的自利性行为。按税收竞争的手段及法律的有效性不同，可以分为制度内合法的税收竞争和制度外有害的税收竞争。目前，在我国主要发生于各级地方政府之间的横向税收竞争中，非法有害的制度外税收竞争依旧存在，有时甚至还较为突出。绝大多数的制度外税收竞争的实质是地方政府行政权力的滥用。其表现主要有：第一，违背统一、开放的市场原则，对内严守税源，通过行政干预手段，限制本地区生产要素的流出和 企业 的外迁，对外利用各种政策、制度和执法部门等来实行地方保护主义，不让外地产品进入本地市场，以免出现税负内溢。第二，突破现行税法规定，擅自暗地越权变相减免，变"减免税"为"先征后返"，对企业已经缴纳的税收以财政奖励或补贴等各种名义返还给企业。第三，想方设法地利用国家的税收优惠政策，允许一些企业打上从事投资于高新科技、公共基础设施、农业、环境保护、节能节水、安全生产等项目的招牌而享受国家规定的企业所得税优惠政策。第四，以权代法，干预税收执法过程，有意放松管制，如对有的企业故意延长纳税期限或免于稽查等。 
　　 
　　(二)税收竞争中行政权力滥用的危害 
　　第一，地方政府通过行政干预，主要依靠擅自减少税收的优惠政策来吸引投资的后果很可能使税收竞争并未能起到像蒂伯特(Tiebout)的"用脚投票"理论认为的提高地方政府提供公共品效率的作用，反而会由于财政收入下降导致如奥茨(Oates)所指出的无法达到地方公共服务水平优化的局面，这与税收竞争的初衷相违背。第二，非规范化、非法制化的地方政府行政干预扰乱了正常的税收秩序，使国家制定的税收法律政策得不到准确规范地落实，破坏了税收法规的严肃性，也弱化了国家税收优惠政策的宏观调控效果，并进一步影响我国产业结构的调整和区域间的统筹协调发展。第三，各个地方政府擅自出台的税收优惠措施和不同地区较大差异的税收执法力度，使得同一纳税能力的经济主体因经济行为发生在不同地区而产生税负差异，从而形成经济主体之间事实上的不平等竞争，不利于为市场优化资源配置营造一个公平的竞争环境。而且这种违背税收公平原则，扭曲市场优化资源配置的政府行为将增加税收的额外负担，影响经济运行效率，同时还会滋生地方政府官员的腐败行为和寻租空间，严重损害政府的形象和公信度，无益于社会主义和谐社会的构建。第四，地方行政权力滥用造成的地方保护主义，阻碍了资本、技术、人才以及商品等各类生产要素和资源的跨区域自由流动，这不仅破坏了我国统一、开放、竞争、有序的 现代 市场体系的建立，而且强化了地方政府对企业的影响力和行政干预程度，这与公共财政体制下的政府行为要求背道而驰。 
　　 
　　二、税收竞争中行政权力滥用的原因 
　　 
　　(一)地方政府官员追求自身利益最大化的内在动力和不合理的政府绩效考核办法并存 
　　公共选择理论认为：政府官员同普通人一样不可避免地带有经济人的特征，当其在从事经济社会活动中面临若干个不同的选择机会时，也总是倾向于选择能给自己带来更大经济利益的那种机会。而地方官员要实现其经济利益最大化，首先必须谋求其 政治 地位的长期性和稳定性。毋庸置疑的是，现行地方官员政绩的考核仍以上级为主，上级也一般以GDP为绩效考核的基本指标。因此，地方政府官员采取行政干预这种既节约成本又方便易行的手段，对现行的税收制度做出符合自身利益最大化的修正来进行制度外税收竞争，夺取经济资源，带动本地区经济发展以谋求政绩就不足为怪了。 
　　(二)税收立法权划分的不合理导致了税制供给不能适应税制需求 
　　制度是一种公共品，只有保证其供给(即制度的生产)，真正体现对制度需求的回应，才容易被人遵守和执行。现行的分税制基本上是在1994年以中央政府为主导的自上而下的强制性制度变迁中形成的，这种变迁尽管在提高中央的财政收入和宏观调控能力方面发挥了一定的作用，但由于在这一过程中很少有地方政府的共同参与，未能形成中央与地方"一对多"的博弈，这就很难制定出适合各个地方实际需求的税收制度，因而无法达到制度供给与制度需求的均衡。这种不均衡表现尤为突出的是税制中税收立法权的划分。目前，税收的立法权依旧高度集中于中央，地方很少有自身的税收立法权。这种对地方政府税权的过度限制使得地方政府在法律的框架内，利用税法规定的权限主动进行税收竞争的空间很小，制度内税收竞争大都是在中央政府的制度安排下进行的。除了向中央尽量多索取特殊的税收优惠政策之外，各地政府不得不另辟蹊径。这种途径对于大多数制度创新意识不强、制度创新能力不足的政府而言，就是利用手中现存的行政权力进行干预。其实，1994年的这种强制性税制改革并非一定与接受税制的主体即地方政府的内在需求一致，这就决定了一旦税制供给背离了接受税制主体的偏好，在中央与地方信息不对称的条件下，地方政府便会以机会主义行为执行税制，出现上有政策、下有对策的失控局面，使强制性税制并不强制，这正是税收竞争中的地方行政权力滥用屡禁不止的重要原因之一。 
　　(三)包括税制在内的与税收竞争相关的法律制度不完备，缺乏有效的法律制度实施机制 
　　在诺思看来，"制度"就是一种"规范人的行为的规则"。不言而喻，完善的制度及其强有力的实施机制是约束和规范人们(包括政府)行为的一个重要保证。地方政府之所以能够在税收竞争中滥用行政权力进行干预，主要是因为：(1)现行税制本身存在缺陷，给地方政府官员提供了对制度进行弹性处理和变通的机会和空间。以税收"先征后返"为例，它原本是为了解决部分行业、企业改征增值税后实际税负明显增加以及保持对外开放政策的连续性而制定的，但由于国家一开始就未明确界定"先征后返"的政策权限，从而导致近年来相当一部分地方政府对本地企业采取了"先征后返"的办法，且各地竞相出台返还政策，最终导致了"先征后返"的泛滥。再看《立法法》，尽管该法中有若干条文对地方政府擅自通过各种"土法规、土政策"为载体来开展税收竞争进行了规范，但由于其监督客体仅限于法律、法规、条例和规章，而并未包括地方政府及所属部门为税收竞争下发的各类"红头文件"，这使得其监督效果也并不明显。这些都给地方政府官员的行政干预提供了生存空间。(2)缺乏强有力的制度实施机制，政府的违法违规成本太低。在现行的权力结构中，司法权是一种横向隶属关系，司法机关的财权和事权都受制于同级地方政府，这决定了司法机关难以摆脱对当地财政的依赖，必须服从地方长官的意志。司法权的地方化造成地方司法机关对政府行为很难实行有效监督，更谈不上惩戒地方政府的失范行为。退一步讲，即使能够对其惩处，也会由于违法违规的责任规定过轻而只能伤其皮毛，不能动其筋骨。例如，我国的《反不正当竞争法》第七条明确禁止滥用行政权力的垄断行为，规制的重点在于诸如"指定交易和限制商品流通"等影响市场主体公平竞争的不当行政干预行为。但同时，该法对下级政府的违法行为，只能通过"上级机关责令其改正"(第三十条)的方式加以纠正，显然违法的责任规定过轻，执法力度不够。地方政府滥用行政权力的失范行为不能得到严厉的惩处是其屡禁不止的又一重要原因。 转