财政税收论文：基于环境保护的税制改革新思路

 【摘要】 进入二十一世纪，随着 经济 的快速 发展 ，我国环境形势越来越严峻。建立并完善环境税收体系，充分发挥税收的环保功能已成为我国进一步实施可持续发展战略的重要 内容 之一。本文根据我国当前税制改革的方针，针对我国环境税费制度存在的 问题 ，提出了建立和完善我国环境税收体系的基本思路。 
　　【关键词】 环境保护；税制改革 
　　 
　　近年来，随着经济的快速发展，我国环境形势越来越严峻。大气、土壤和水资源的污染日益严重，耕地面积逐年减少，土地和草原严重退化，生态环境不断恶化。这不仅直接 影响 到我国人民的生存质量，而且制约着我国 社会 经济的可持续发展。因此，尽快建立和完善我国环境税收体系，充分发挥税收保护生态环境的积极作用，促进环境友好型、资源节约型社会的建设，已迫在眉睫。 
　　 
　　一、我国现行税费制度在环境保护方面的缺陷 
　　 
　　(一)排污收费制度的缺陷 
　　我国现行的排污收费制度，其原则是"谁污染谁付费"，其目的是为环保工作筹集专项资金。该制度对我国的污染控制和环境管理起到了一定的作用，但同时也存在不少问题：第一，征收面窄。只对废水和烟尘收费，对 工业 废气、 交通 废气、居民生活污水及垃圾等基本不收费。第二，收费标准偏低。至今仍采用1988年制定的收费标准，远远低于排污单位污染治理成本。从而导致 企业 宁愿交纳排污费，而不愿意治理污染。此外，不论在单位时间内排放污染物总量的多少，均按同一标准收费，影响了环保收费的实际效果。第三，计征依据不 科学 。现行排污收费仅对超标排放物征收，由于排放物的体积、重量、污染程度难以确定，又由于征收超标排污费是按照超标的级别或倍数来确定，可操作性差，不能准确、公正地确定收费依据和金额。第四，立法层次低、不规范。排污收费作为一种行政事业性收费，缺乏应有的 法律 效力和规范，征收管理的刚性不强，随意性较大，不能足额征收, 效果不理想。第五，资金使用效率不高。由于排污费采用的是无偿补助使用方式，在实施中人为因素较多，不符合公平性；而且，挪用、挤占排污收费资金的现象普遍存在，这严重影响到污染治理资金的使用效益。 
　　 
　　(二) 税收制度的缺陷 
　　我国现行的税制中，还没有以环境保护为征收目的的专门税种，只有一些基于环境保护的税收政策包含在资源税、消费税、车船税和新的企业所得税等少数几个税种中，调控力度不强，环保目的不够明确。 
　　1. 资源税存在的问题。第一，性质定位不合理。我国现行资源税的主要目的是调节级差收入，促进公平竞争，其税率的高低主要取决于资源的开采条件，而与资源开采所造成的环境影响无关。这种定位，不利于资源税环保作用的有效发挥。第二，征税范围过窄。现行资源税只对矿产品资源和盐征税，而对非矿产资源如水资源、森林资源、草场资源、动植物资源等不征税，从而导致了这些非矿产资源的过度消耗和严重浪费。第三，税率过低。现行资源税的税率只是部分反映了资源的级差收入，税率过低导致资源价格进入市场的成本过低，造成资源的过度使用，不利于企业和国家经济增长方式的转变。第四，计税 方法 不科学。现行资源税实行单一的从量计征办法，这种计税方法不利于资源充分有效配置；另外，现行资源税以应税产品的销售数量和使用数量为计税依据，对企业已经开采而尚未销售或使用的应税资源不征税，这必然导致企业对资源的无序开采，造成资源的积压和浪费。 
　　2. 消费税存在的问题。我国开征消费税主要目的是调节和引导消费，体现国家的产业政策和消费政策。在征税范围的选择上，考虑了保护生态环境因素，选择了卷烟、汽油、柴油、小汽车、摩托车、鞭炮、焰火等对环境存在一定污染以及高能耗产品征税，2006年4月1日起又新增了对游艇、一次性木制卫生筷、实木地板征税；在税率的设计上，区分含铅汽油和无铅汽油实行差别税率，对小汽车则根据其排汽量的大小分别实行6档税率。这些制度确实体现了限制污染和保护生态的税收意图，但是消费税的征税范围仍然太窄，对高档家俱、电池、口香胶、一次性塑料袋、食品包装用具等这些容易给环境带来危害的消费品没有列入征税范围，大大削弱了消费税的环保作用；同时，汽油、柴油、鞭炮、焰火、一次性木制卫生筷、实木地板等部分应税消费品适用的税率偏低，没有真正发挥消费税的环保功能。 
　　3. 车船税存在的问题。自2007年1月1日起，开始实施新的车船税，虽然车船税将税率提高了一倍多，对缓解交通拥挤和减轻大气污染具有一定的作用，但其 计算 征收办法变化不大，对车辆仍然是分种类按辆或按净吨位定额征收，税制的设计仍然没有考虑环保因素。由于同一类型机动车的性能、油耗、尾气排放量不同，对环境的损害程度也不同，所以对同类型的机动车采用相同税率、按辆或按净吨位征收的方法显然有失公平，更不利于污染的防治。 
　　 
　　二、建立和完善我国环境税收体系的基本思路 
　　 
　　(一)开征环境保护税 
　　开征环境保护税，是建立环境税收体系的核心问题。建立独立的环境保护税税种，既能唤起社会对环境保护的重视，又能充分发挥税收对环保工作的促进作用。环境保护税的设计, 既要考虑 理论 上的合理性，又要考虑实践中的可行性；既要借鉴国外的有益经验，更要适合本国的国情。 
　　1. 征税范围的设计。从理论上讲，理想的环境保护税其征税范围应覆盖到所有污染环境的行为、产品和原材料。但是，鉴于我国缺乏环保税制的设计和征管经验，因此在开征的初期，课征范围不宜太宽。应采取循序渐进的办法，先对重点污染源和易于征管的对象征税，待取得经验、条件成熟后再扩大征收范围。 目前 ，在各种污染源中，废水、废气和垃圾对我国环境的污染最为严重，对其征税也具备了多年征收排污费的经验。所以，环境保护税的征税范围应暂定为废水、废气和垃圾，税制内容由水污染税、空气污染税和垃圾税组成。废水包括企事业单位、个体经营者及城镇居民排放的废水；废气包括企事业单位及个体经营者的锅炉、工业窑炉及其他各种设备、设施在生产活动中排放的烟尘和有害气体；垃圾包括企事业单位和个体经营者排放的各种固体废物。 
　　2. 纳税人的设计。环境保护税以废水、废气和垃圾的排放单位和个人为纳税人。具体为：水污染税以在我国境内排放废水的企事业单位、个体经营者及城镇居民为纳税人；空气污染税以在我国境内排放烟尘和有害气体的企事业单位及个体经营者为纳税人；垃圾税以在我国境内排放固体废物的企事业单位及个体经营者为纳税人。 
　　3. 税率的设计。环境保护税的税率，必须与环境污染治理成本相一致。税率过低，不利于调动纳税人防治污染的积极性。税率太高, 企业无法承受, 也会削弱我国产品的竞争力。所以，在制定我国环境保护税的税率时，首先，税率水平要适中，应高于现行排污费的收费标准；其次，要根据污染物排放量的多少，实行累进税率，从量征收；再次，应根据废水、废气的排放浓度和污染危害程度，实行差别税率；对不同类型、处理难度不同的垃圾，如有毒垃圾与无毒垃圾，应实行有差别的税率，实行从量计征。 
　　4. 计税依据的设计。环境保护税的计税依据，应针对不同的污染源，本着有利于控制环境污染、有利于简化税收征管的原则确定。第一，水污染税对企事业单位和个体经营者排放的废水, 应以实际排放量为计税依据，实行从量定额征收。对于实际排放量难以确定的,可根据纳税人的设备生产能力或实际产量等相关指标测算其排放量。对城镇居民排放的生活废水, 由于其排放量与用水量差别不大，因而可以居民用水量为计税依据。第二，空气污染税以烟尘和有害气体的排放量为计税依据，实行从量定额征收。第三，垃圾税以垃圾排放量为计税依据，实行从量课征。