财政税收论文：论中央与地方税种的划分

 一、税种划分的概念

　　税种划分是税收收入在各级政府间划分的重要方式，它是指在税收立法权主要集中于中央政府的前提下，针对各级政府行使职能的需要，根据各个税种自身的特征和收入数量，把各个不同的税种分别划分给不同级次的政府，即按照税种的归属划分各级政府间的收入范围。政府间税种的划分不仅是政府间财政利益的分配，而且也会 影响 到资源配置的效率、税收调控功能的发挥、税收的行政效率以及地区间的收入分配等重大 问题 。政府间税种的划分，不管是单独作为划分各级政府间税收收入的一种方式，还是作为划分税制的一种中间手段，都具有重要的意义。①

　　二、 目前 中央与地方税种划分的现状与问题

　　《关于实行分税制财政管理体制的规定》（国发[1993]85号）对我国中央与地方税种划分进行了大致规定，使得我国初步建立起了地方税体系，相对理顺了政府间财政关系。但是，由于脱胎于旧体制，加之改革转型期的税制改革还不到位，我国当前的税种划分还存在很多问题，无法真正适应政府间税收收入划分的需要，也大大制约了现有分税制的进一步改革。

　　（一）中央与地方税种的划分未在 法律 的层面加以明确，致使中央与地方税收分配关系缺乏规范性和稳定性

　　国外分税制发达国家关于中央与地方税种的划分这一税收基本问题或者是在宪法中加以规定，或者是在税收基本法中加以规定。反观我国，却缺少一个规范税收基本问题并对各单行税法起指导、制约、协调作用的税收基本法。我国关于中央与地方税种划分的基本法律依据就是前引《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，这种行政化的操作方式大大影响了政府间财政关系的规范性与稳定性。中央与地方税种的划分不是法律规制，仍然是一种行政控制，这使得地方财政仍不具有相对独立性，地方财权仍不具有稳定性，与分税制"一级事权，一级财权"的本质要求格格不入。

　　（二）地方税主体税种不清，收入规模小，无法适应分税制下地方事权的需要

　　在分税制下，不论中央还是地方，有事权就必须有相应的财权与之相适应。而现行税种划分基本上只是考虑中央集中财政收入的需要：把收入比重大的、税源大而集中和便于征收管理的消费税以及税收收入比较多的增值税等划归中央税，而把一些收入少、税源小的、税源分散的和征收管理难度大的财产税等划归为地方税。原先的地方税种 企业 所得税和个人所得税，从2002年也实行了中央和地方共享。可以说，我国目前的十多个地方税种，数量虽然并不少，但每一个税种都不具备对地方财力起决定性作用的特点，从而使得地方税的收入规模相当小，这是现行分税制下地方税体系存在的一个重大缺陷。

　　（三）税种划分缺乏 科学 性

　　当前税种的划分不仅没有考虑到与各级政府职能的对应，而且忽略了各个税种的特性，存在着既按税种划分又按隶属关系划分，既按税种划分又按行业划分的现象，使一些税种的功能受到抑制或扭曲，丧失独立性。这一点突出地体现在营业税、城建税和企业所得税的划分上。营业税和城建税在当前地方税收收入中占非常重要的地位，但它们在按税种划分的基础上又按行业划分，使这两个税种成为非完全意义上的地方税，即变相地成为共享税，不仅大大减少了地方财政收入，还影响了它们 经济 调节职能的实现。而既按隶属关系又按行业划分企业所得税的做法使得政府与企业的关系更为紧密，进一步加剧了地方保护主义和行业保护主义，与建立 现代 企业制度的要求背道而弛。

　　三、完善我国中央与地方税种划分的建议

　　针对前述我国中央与地方税种划分中存在的突出问题与主要不足，笔者提出以下建议，以供商榷：

　　（一）税制的完善

　　我国目前的税种划分是建立在当前税种设置基础之上的，但后者带有严重的旧体制痕迹，并不符合我国经济 社会 发展 的实际需要。所以，要恰当地划分中央与地方的税种，必须首先对税制加以完善。

　　1.现有相关税种的改革与完善。

　　（1）流转税方面。首先需要进一步清晰地划分增值税与营业税的征收范围。"增值税必需兼具征收范围广泛和税率统一的特点，如此，才能保证其税负公平、易于核查等诸项优点。理想的增值税征收范围应包括所有创造和实现增值额的领域"。②同时，在实践中由于增值税与营业税的税基会转化故常常又混合在一起，所以在配合增值税转型改革时，明确营业税的征收范围非常重要。另外，是关于消费税。原先的消费税的设置只是一个具有特殊调节意义的税种，在征税范围上有所保留，调节力度偏小，又不利于税收收入的增长，已不适应经济发展的要求。在当前的税制改革中必须调整消费税的征税范围和税率，有的产品要纳入进来进行调节，部分产品要取消，同时根据不同的情况提高或降低部分产品的消费税税率。

　　（2）财产税方面。结合费改税工作的进行，笔者建议将房产税、城市房地产税、土地使用税合并成物业税，同时取消目前土地管理方面的不合理收费。

　　（3）资源与土地税方面。在耕地占用税的完善上，将外商和个人纳入耕地占用税的纳税人范围，并提高耕地占用税的适用税率。

　　在资源税的完善上，从国际上的普遍做法来看，资源税的征税范围都没有涵盖所有的资源，主要集中在一些利用价值高、级差收益大、为经济发展所需要的重要资源上。从我国当前资源税的现状来看，为促进对资源的保护和合理利用，一方面应加大资源税的征收范围，另一方面要提高一些不可再生资源的税率。

　　（4）企业与个人所得税方面。就企业所得税来说，目前内外资企业所得税已经统一，这是一个很大的进步，现在完善的重点就是规范中央与地方对企业所得税的分享标准，不能按行政隶属关系和行业进行划分，同时根据条件要逐渐减少地方对企业所得税的分享比例，企业所得税不应成为地方财政收入的主要来源之一，从长远来看，企业所得税应成为完全的中央税。这样可以减少地方政府对经济的干扰，加快现代企业制度的建立。

　　在个人所得税方面，从长远来看一方面要从个人分类所得税制向个人综合所得税制过渡，并扩大个人所得税的征收范围；另一方面可考虑转变个人所得税的分享方式。"由于个人所得税具有很强的收入分配调节功能同时，由于 中国 户籍管理制度、住房习惯等，居民的流动性相对较低，个人所得税总体上来说也具有受益税的特征。因此，可以考虑将个人所得税的分享方式实施以下转变，即，在个人所得实施累进税率的基础上，适当拉开第一档税率和第二档税率之间的差距，第二档税率以上的累进税收部分划分为中央税，作为收入调节尤其是地区间居民收入分配调节的手段，第一档税率和第二档税率之间形成的税收划分给地方，作为地方为居民享受地方公共产品的税收支出。"③

　　（5）在行为税与特定目的税方面。为加强城建税的财政功能，对城建税进行必要的改革：第一，"计税依据要从增值税、消费税、营业税的实际征收额改为销售额和营业额，使其成为独立税种"，④以克服"税上税"独立性差、稳定性差的弊端；第二，扩大城建税的征收范围，外商投资企业和外国企业也必须缴纳城建税，以有利于企业的公平竞争和税负平等；第三，城建税应该完全归属地方，不再将其中的铁道部、各银行总行、各保险公司缴纳的税收划归中央，这样有利于保障地方的财政收入。

　　统一内外资企业分别适用的车船使用税和车船使用牌照税，开征统一的车船使用税，并适当提高税率，调整减免税的规定。

　　另外，随着社会主义市场经济的不断发展与完善，经济活动日趋活跃，书立、领受各种凭证行为普遍发生，为征收印花税提供了更加广泛的税源，面对新的经济形势，可进一步扩大印花税的征收范围。

　　2.新税种的开征。

　　（1）财产税方面。开征遗产税、赠与税。在税制比较成熟的国家大多开征遗产税、赠与税，而我国遗产税和赠与税都处于待征状态。随着我国经济的不断发展，居民收入和财富积累不断增长，已经具备了征收遗产税和赠与税的经济基础，同时由于我国目前居民的贫富差距不断扩大，开征遗产税和赠与税对财产存量进行调节，有利于促进社会公平。

　　（2）行为税与特定目的税方面。结合费改税，鉴于 教育 费附加从实质上来说就是税，将其改为教育税加以征收，为教育事业提供稳定的资金保障。