财政税收论文：关于社会保障“费”改“税”的探讨

 随着改革的不断深化,要求建立一套与 社会主义市场 经济 发展 相适应的完整的社会保障制度。在 目前 我国财力不足的情况下,社会保障资金的筹集就成为关系到是否能成功构建社会保障制度的核心 问题 之一。从现行社会保障费的统筹制度来看存在着许多问题,具体说来:一是目前的社会保障费征收缺乏刚性。社会保障费的征收不是依据人大 法律 ,而是凭借各部门行使权力制定成的文件、法规进行的,因此在收缴时有较大的弹性,各种讨价还价、暗中交易的现象屡见不鲜,从而减少了正规的社会保障费的收入,也 影响 了社会保障制度功能的发挥。二是目前的社会保障费采取条块分割的征缴方式,造成了不同地区、不同行业、不同所有制 企业 的统筹参加者的负担不均衡。例如,北京市按照企业的经济性质来规定统筹比例,集体企业统筹比例为２７%,三资企业为１６%。这种各行其是的统筹 方法 违背了社会保障制度的公平性原则,不利于劳动力要素在不同地区、不同行业和不同性质企业间的自由流动。三是目前的社会保障费管理存在着很大的不规范性。首先,缺乏统一的部门来代表政府管理社会保障基金。由于财政、人事、民政甚至各行业的主管部门都参与到社会保障基金的管理当中来,因而就容易产生出各种根植于部门权力的扭曲的政府分配行为,如相互挪用、拆借资金。其次,由于社会保障费的管理未被纳入预算,某些下级政府就可能把这部分资金从预算外资金进一步转变为体制外资金,成为其所自由支配的机动财力,在使用时也就有着很大的随意性和无序性。

将社会保障费改税之后,上述问题都可以得到较为有效的解决。这是因为:首先,通过税收立法,使社会保障资金的收缴具有强制性,制止了各种不法交易行为的出现,并保持了社会保障资金来源的17２０００．９经济论坛稳定性,保证社会保障功能正常发挥。其次,采用税收的形式,社会保障资金的收缴按统一的征收率进行,即使各地区不完全相同,也只是在全国统一的税率基础上小范围浮动。因此可以解决目前各地区、各行业、各种性质企业的参保人员缴费负担参差不齐的问题,有助于打破各地及单位对人力资源的封锁,促使其合理流动。此外,社会保障费改为税后,将其纳入预算,保障资金的分配就有了可循之据,各种不规范的政府分配行为也就因此得到纠正,从而克服了目前管理混乱的问题。

一个新税种能否成功开征,通常受到税源大小、税收征管水平、纳税人的反应及配套的法律法规等方面的影响。从我国的现状来 分析 ,以下几方面都是有利于社会保障税的开征的。

１ 税源。改革前后相比,我国的国民收入分配格局发生了实质性的变化,分配的杠杆逐渐向企业和个人倾斜。从国有企业看,改革前其利润大部分上缴财政,企业留利占国民收入的比重相当低。国有企业利润分配制度改革后,国有企业的留利比例较改革前提高了几十倍。从个人来看,改革前,我国采取低工资政策,个人收入绝大部分体现为工资;改革后,低工资政策被取消,个人收入渠道多元化,非工资性收入、 金融 资产收入在个人收入中的比重上升。同时,政府和企业收入转移给个人的份额也增加了。在城镇居民收入快速增长的同时,农民收入的增长也呈现出加速化趋势。据资料表明,１９９６年我国国民收入初次分配的总体格局是:政府占３０%,企业占１０%,个人占６０%。所以,企业和个人总体收入份额的增加为开征社会保障税提供了可靠稳定的税源。

２ 税收征管水平。我国有一支庞大的税收征管队伍,国家税务机关广泛分布于全国３０个省市自治区,而且,我国个人所得税正式开征至今已有十几年了,广大税务人员在长期的工作实践中积累了大量的经验,这将为社会保障税的征管提供可资借鉴的经验。另外,随着 现代 化工具的使用和征管制度的逐步完善,我国现有的征管水平是完全可以适应社会保障税的开征的。

３ 社会的纳税意识。随着 科学 文化 教育 的普及和政府的大力支持,公民普遍具有相当程度的法律意识。由于现代经济生活中各种风险和不确定性因素日益增多,市场经济主体的风险意识也在逐渐增强,希望通过各种手段来防范风险。社会保障制度的基本功能就是分散风险,为生存提供基本保障,社会保障税为这一目的而征收,易于为广大纳税人所接受。

尽管 社会 保障税的开征有着现实基础,但由于我国国情的特殊性,仍然存在着一些 问题 有待于解决。

１ 纳税人的 经济 承受能力问题。按我国 理论 界一般的观点,社会保险税的纳税人包括各类企事业单位的职工和其所属单位、自由职业者和个体工商业户。改革后,虽然个人和 企业 的收入份额在整个国民收入中的比例有很大的提高,但宏观收入水平的提高并不意味着开征社会保障税后,微观主体的负担不会有所增加。从个人来看,在个人收入份额提高的同时,个人收入的流向也呈现出高度集中的趋势,表现为行业之间的个人收入差距加大。商业、服务等非实业领域的个人收入提高得过快,实业领域个人收入与之相差过大。私营企业主、企业承包者和个体劳动者与一般工薪阶层的收入差距加大,收入份额中所增加的绝大部分是为非一般工薪阶层所拥有。而且,如果只以工资为比较标准,一般工薪阶层的收入较过去的确是有了很大的提高,但如果把计划经济下的各种福利如子女上学、单位分房、公费医疗等都考虑进去,现在这些福利项目基本上都开始由个人承担,因而较之过去,在收入有所增加的同时,支出压力也大了许多。此外, 目前 的个人所得税并未考虑家计、赡养等扣除和宽免项目。从企事业单位来看,按理论界设计的税率,其需要负担社会保障税的大部分,而目前大部分企业税费负担重,效益低下,事业单位自收自支,经费也普遍不足。因此,社会保障税的开征对于大部分纳税人来说,会增加其负担。

２ 中央和地方之间的利益重新分配问题。首先存在着税收征收权和收入归属问题。如将社会保障税设为地方税,则不利于中央政府在全社会范围内的调剂资金使用;如设为中央税,税收收入归中央政府,但由于社会保障事业与地方的经济和社会 发展 的关系更为密切,具体支出的事务是地方政府承担的,这就造成了政府事权和财权的不统一。其次,从各国社会保障税的实践来看,当该税收入不能满足支出需要时,各级政府则通过转移支付来弥补不足。例如,加拿大在筹措社会保障资金时,没有孤立地依靠征收社会保障税,还通过政府支出加以弥补。拉美的一些发展 中国 家通常以增值税或其他流转税收入来补充资金。由于我国各地区经济发展不平衡,因而社会保障资金需求的差别很大,所以社会保障税的开征也会涉及到政府间的转移支付。社会保障支出的转移支付属于有条件拨款,我国的这一制度很不完善,将会 影响 到保障税的支出。

３ 法制建设问题。我国社会保障法制的建设比较落后。迄今为止,除制定了有关残疾人、妇女和老年人权益方面的 法律 以外,失业、医疗、养老方面只有国务院颁布的条例,没有正规的法律,而且,全国统一的集约立法严重缺乏。

４ 农民问题。这是在我国开征社会保障税最为特殊的一个问题。一方面,如果把占全国人口近２／３的广大农民排除在社会保障税的征税对象之外,那么他们就不能获得相应的保障,而这样的社会保障制度也就失去了意义;另一方面,如果要将农民包括在统一的社会保障税征税范围之内,那么由于 农村 经济发展落后,文化 教育 水平低,普遍缺乏纳税意识,将会导致社会保障税在农村开征遭到失败。因此,农村的社会保障体系有着独立发展的必要。

将社会保险费改税的意义不在于名称的互换,而是通过税的形式来规范社会保障资金的征收和管理,以增加收入,增强政府的调控能力,为我国建立一个较为完善的社会保障体系创造条件。虽然这一改革的举措还存在着上述问题,但是随着我国财政体制和法制建设的不断完善,社会保障制度对经济发展作用的逐步见效,这些问题均可得到解决。权衡利弊,社会保障费改税势在必行。